Решения и определения судов

Определение Верховного Суда РФ от 07.09.2001 N 58-Г01-45 Заявление в части признания недействующими ст. ст. 7, 8 Закона Хабаровского края “О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями“ от 31.10.1996 N 73 в части установления судебного порядка наложения штрафов удовлетворено, поскольку, принимая оспариваемое положение, законодательный орган субъекта РФ превысил свои полномочия, так как полномочия судов, порядок их образования и деятельности устанавливаются федеральными конституционными законами.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 7 сентября 2001 года

Дело N 58-Г01-45

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Нечаева В.И.,

судей Горохова Б.А.,

Харланова А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании 7 сентября 2001 г. по кассационному протесту прокурора на решение Хабаровского краевого суда от 23 июля 2001 г. дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Хабаровского края от 31.10.96 N 73 “О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями“.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей кассационный протест, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Законом Хабаровского края от 31 октября 1996 г. N 73 “О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями“ определен порядок введения платных услуг, оказываемых органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании указанного Закона противоречащим федеральному, ссылаясь на то, что им неправомерно определен порядок введения платных услуг, оказываемых органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, поскольку согласно п. “о“ ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское и гражданско-процессуальное законодательство находится в ведении Российской федерации.

В соответствии со ст. 128 ГК РФ услуги являются объектами гражданских прав. Возмездное оказание услуг регламентировано нормами главы 39 ГК РФ, а
также другими статьями Гражданского кодекса Российской Федерации и нормами федерального гражданского законодательства.

По мнению заявителя, Закон Хабаровского края от 31 октября 1996 г. устанавливает ограничения правоспособности государственных и муниципальных организаций. В соответствии же с п. 2 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Согласно этой норме закона и ст. 71 Конституции Российской Федерации такое ограничение в сфере гражданского законодательства может устанавливаться только федеральным законом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений.

Согласно пункту 1 статьи 125 ГК РФ от имени субъектов Российской Федерации органы государственной власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным способом.

По мнению прокурора, регулирование вопросов гражданско-правового характера выходит за пределы полномочий краевого законодателя, в связи с чем оспариваемый Закон должен быть признан недействительным.

Решением Хабаровского краевого суда от 23 июля 2001 г. заявление прокурора было удовлетворено в части признания противоречащими федеральному законодательству, недействующими
и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу абзаца 2 статьи 2 и статьи 10 Закона Хабаровского края от 31 октября 1996 года N 73 “О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями“. В остальной части требования прокурора были оставлены без удовлетворения.

В кассационном протесте прокурора поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом “б“ части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В преамбуле Закона Хабаровского края от 31.10.96 N 73 “О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями“ предусмотрено, что он направлен на социальную защиту граждан (физических) лиц от необоснованного взимания платы за услуги, оказываемые органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями.

В соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются важнейшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина - обязанность государства.

В главе 2 Конституции Российской Федерации перечислены права и свободы человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание деятельности законодательной и исполнительной власти.

Ряд прав граждан, например, на бесплатное образование, бесплатную медицинскую помощь, бесплатное или за доступную цену малоимущим жилище, социальное обеспечение и другие государство обеспечивает через созданные им государственные и муниципальные учреждения и предприятия.

Эти права могут быть нарушены как в связи с монопольным положением
государственных и муниципальных учреждений и предприятий, так и в связи с неправомерным неисполнением этими организациями своих обязанностей в связи с неправомерным расширением этими учреждениями круга услуг, в том числе и тех, которые их уставами не предусмотрены.

В соответствии с п. “к“ статьи 72 Конституции Российской Федерации субъект Российской Федерации вправе устанавливать административный порядок охраны прав граждан.

Из содержания оспариваемого Закона следует, что он принят не с целью регулирования оказания услуг государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, а с целью установления административного контроля за оказанием услуг некоторыми субъектами правоотношений - государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями. Поскольку эти юридические лица обладают ограниченной правоспособностью, создаются органами власти для реализации основных прав и свобод граждан и в связи с тем, что права их по распоряжению имуществом и денежными средствами ограничены законом, оспариваемым Законом Хабаровского края предусмотрено предварительное согласование перечня дополнительных платных услуг. Тем самым вводится административный контроль за объемом и стоимостью оказываемых населению услуг с тем, чтобы это не мешало основной деятельности государственных и муниципальных предприятий и учреждений.

Другая цель Закона - проверка обоснованности затрат включаемых в цены оказанных дополнительных услуг.

Статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации относит к ведению субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 125 ГК РФ от имени субъектов Российской Федерации органы государственной власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности.

В соответствии
со статьей 9 Закона Хабаровского края от 23 апреля 1996 года N 40 “Об управлении государственной собственностью Хабаровского края“ имущество, находящееся в краевой государственной собственности, с целью хозяйственного или иного использования закрепляется за краевыми государственными унитарными предприятиями, учреждениями и организациями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 296 ГК РФ учреждения в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Аналогичные положения содержатся в пункте 29.2 статьи 29 вышеназванного Закона Хабаровского края, согласно которому краевые государственные учреждения (организации), которым имущество принадлежит на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (уполномоченного им органа) и назначением имущества в пределах, определяемых гражданским законодательством и названным Законом.

Собственник вправе определять для государственных и муниципальных учреждений порядок и способы использования его собственности, а также целевое ее использование.

Дополнительные услуги, например, в образовательных, архивных, медицинских учреждениях, могут привести не только к преждевременному износу имущества, приобретенного за счет соответствующих бюджетов, но и могут вестись в ущерб тем услугам, ради оказания которых эти учреждения создавались.

Согласно п. 2 ст. 56 ГК РФ учреждение отвечает по своим долгам, находящимся в его распоряжении денежными средствами (для муниципальных и государственных учреждений - это средства соответствующих бюджетов). При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет учредитель (собственник) соответствующего имущества (т.е. муниципальный или государственный бюджет). При чрезмерном расширении круга дополнительных услуг государственными и муниципальными учреждениями собственник
имущества (учредитель) несет дополнительную, несвойственную для бюджетов нагрузку на преждевременное обновление имущества, а также обязанность покрывать возможные убытки, возникающие при коммерческих рисках, в виде штрафов и неустоек за неисполнение договоров по дополнительным услугам, выходящим за рамки уставных, для оказания которых были созданы учреждения.

Из этих норм федерального законодательства следует, что правоспособность государственных и муниципальных учреждений и предприятий является не полной, а ограниченной. Поэтому ошибочным является довод заявителя о том, что Законом Хабаровского края от 31.10.96 N 73 “О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями“ при введении государственного контроля за введением новых дополнительных услуг, оказываемых органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, неправомерно ограничивается правоспособность юридических лиц.

Федеральные органы государственной власти, реализуя права собственника, определили порядок оказания платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями (Постановление Правительства Российской Федерации от 13.01.96 N 27), правила предоставления платных социальных услуг государственными социальными службами (Постановление Правительства Российской Федерации от 24.06.96 N 739); перечень платных медицинских услуг (работ), которые могут выполняться учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации (приказ Минздрава от 31.12.99 N 474); примерный перечень платных дополнительных образовательных услуг, которые могут оказываться образовательными учреждениями за рамками соответствующих образовательных программ, а также правила оказания других видов платных услуг организациями, которым федеральное имущество передано в хозяйственное ведение или оперативное управление.

Законодательная Дума Хабаровского края при отсутствии федерального законодательства об определении порядка введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления субъекта Российской Федерации, государственными и муниципальными организациями вправе определить порядок введения платных услуг для краевых государственных организаций, поскольку это не выходит
за рамки вопросов пользования имуществом указанных юридических лиц, находящимся в государственной собственности субъектов Российской Федерации.

Необоснованным является и довод заявителя о том, что статья 10 обжалуемого Закона Хабаровского края противоречит статье 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Доходы от платных услуг и штрафные санкции, налагаемые за нарушение порядка введения платных услуг и превышение тарифов на платные услуги, вовсе не являются аналогичными понятиями. Статьей 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен иной порядок зачисления сумм штрафов, нежели порядок, предусмотренный статьей 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации для доходов от платных услуг. Согласно пункту 1 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и иными законодательными актами Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации согласно статье 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации относятся к законодательным актам бюджетного законодательства Российской Федерации.

В документе, видимо, допущен пропуск текста: имеется в виду пункт “к“ статьи 72 Конституции РФ.

В соответствии с разделом 1 “Общие положения“ Кодекса РСФСР об административных правонарушениях государственные органы, обеспечивая в соответствии с Конституцией Российской Федерации соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, координируют на своей территории работу всех государственных и общественных органов по предупреждению административных правонарушений. Согласно п. “к“ Конституции Российской Федерации субъект Российской Федерации вправе устанавливать административный порядок охраны прав граждан.

Исходя из этого суд правильно указал в решении на то, что статьи 7 и 8 оспариваемого Закона, устанавливающие административную ответственность за нарушение этого Закона, федеральному законодательству не противоречат.

Вместе с тем при оценке содержания ст. ст.
7, 8 Закона Хабаровского края N 73, устанавливающих административную ответственность за нарушение требований настоящего Закона, суд не учел того, что привлечение к этой ответственности должна производиться в судебном порядке.

Устанавливая такой порядок привлечения к административной ответственности, законодатель Хабаровского края превысил свои полномочия. Эта норма незаконна, поскольку издана в противоречие с принципом независимости суда, закрепленным в ст. 120 Конституции Российской Федерации. В соответствии с п. “о“ ст. 71 Конституции Российской Федерации, а также ч. 3 ст. 21 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации“ полномочия судов, порядок их образования и деятельности устанавливаются федеральными конституционными законами, а не законами субъекта Российской Федерации.

При указанных условиях решение суда в части выводов о законности установления субъектом Российской Федерации судебного порядка привлечения к административной ответственности на основании регионального закона подлежит отмене с вынесением нового решения о признании этой нормы противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению.

На основании п. п. 1 и 4 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Хабаровского краевого суда от 23 июля 2001 г. в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании незаконными ст. ст. 7, 8 Закона Хабаровского края от 31 октября 1996 г. N 73 “О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями“ отменить.

Вынести новое решение, которым признать ст. ст. 7 и 8 Закона Хабаровского края от 31 октября 1996 г. N 73 “О порядке введения платных услуг органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями“ в части установления судебного
порядка наложения штрафов противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению с момента вынесения настоящего решения.

В остальной части решение Хабаровского краевого суда от 23 июля 2001 г. оставить без изменения, кассационный протест прокурора - без удовлетворения.