Решения и определения судов

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа “Обобщение практики рассмотрения дел, связанных с оспариванием актов органов власти и управления

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ОБОБЩЕНИЕ

ПРАКТИКИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ, СВЯЗАННЫХ С ОСПАРИВАНИЕМ

АКТОВ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации одним из способов защиты гражданских прав является признание недействительными актов государственного органа или органа местного самоуправления. Статья 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, наряду с указанными спорами, относит к подведомственности арбитражного суда также и дела о признании недействительными ненормативных актов иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, что корреспондирует части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации.

За 1999 год и первые четыре месяца 2000 года судом рассмотрено 18 подобных споров.

Федеральный
арбитражный суд Волго-Вятского округа проанализировал причины признания в судебном порядке названных актов недействительными по делам, представляющим для практики наибольший интерес.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования являются самостоятельными субъектами права собственности. От их имени в сфере гражданского оборота выступают соответствующие органы власти и местного самоуправления. Специальным способом прекращения принадлежащего государству права собственности является приватизация, осуществляемая в порядке и на условиях, предусмотренных специальным законодательством. Практика показывает, что нередко названные органы, участвуя в приватизационных отношениях, нарушают установленные законом правила на этот счет. В результате часть казны отдается бесплатно либо за бесценок коммерческим структурам, что недопустимо при существующей нехватке средств для формирования доходной части соответствующего бюджета. Приведем ряд примеров из арбитражной практики.

Мэр города своим распоряжением обязал Комитет по управлению имуществом города как учредителя общества с ограниченной ответственностью передать в уставный капитал последнего имущество клуба юных техников, являющееся муниципальной собственностью. Во исполнение распоряжения КУМИ издал приказ. В этот же день муниципальное имущество было безвозмездно передано обществу согласно извещению. В результате осуществленной сделки произошел переход от публично-правового образования в частную собственность с нарушением норм статьи 15 Закона Российской Федерации “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации“. В этой связи названный выше ненормативный акт мэра, приказ КУМИ, а также извещение по оформлению сделки в силу статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа, признаны недействительными.

Иной пример. Экономическая реформа в Российской Федерации обусловила преобразование государственной собственности путем ее приватизации, которая должна осуществляться в соответствии с законами и нормативными актами. Сделки по приватизации муниципального
имущества, совершенные в период действия Федерального закона “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации“ от 21.07.1997, не должны ему противоречить. Закон не предоставил органам исполнительной власти муниципальных образований права принимать решения о приватизации того или иного предприятия. Эти органы должны выполнять задания по приватизации конкретных объектов, перечисленных в программе приватизации муниципального образования, утвержденной представительными органами власти.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ городская Дума приняла постановление, которым разрешила приватизацию муниципального унитарного предприятия путем преобразования в открытое акционерное общество, 100 процентов акций которого находятся в муниципальной собственности. Таким образом, приватизация конкретного муниципального имущества была возможна лишь при наличии решения собственника на этот счет, в соответствии с предусмотренным им конкретным способом приватизации (статья 16 Федерального закона “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации“).

Установление Комитетом по управлению государственным имуществом иного способа приватизации - продажи акций предприятия его работникам и проведения на ее основе приватизации спорного объекта - нарушает волю собственника, противоречит действующему законодательству и влечет недействительность сделки приватизации по статье 29 вышеназванного Закона о приватизации.

Ряд дел свидетельствует о вмешательстве соответствующих органов в частные интересы хозяйствующих субъектов, чем нарушались правила статьи 23 Конституции Российской Федерации и основные начала гражданского законодательства.

Обществом с ограниченной ответственностью на основании договора купли-продажи было приобретено право собственности на банно-прачечный комбинат, что отвечало требованиям статьи 218 Гражданского кодекса Российской Федерации. В феврале 1999 года комиссией по чрезвычайным ситуациям администрации района принято решение об организации хозрасчетной
деятельности бани как структурного подразделения МПП ЖКХ, начиная с 09.02.1999. В частности, решались вопросы о назначении нового директора, укомплектовании штата персонала, графике работы и так далее. Указанное свидетельствовало о фактическом изъятии недвижимости из владения общества, что противоречило части 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, предусмотренных законом. Такие случаи по делу отсутствовали.

Судебные инстанции признали недействительным решение комиссии по чрезвычайным ситуациям, обязав, в силу статьи 301 Гражданского кодекса Российской Федерации, многоотраслевое производственное предприятие ЖКХ возвратить обществу с ограниченной ответственностью нежилое здание, в котором находится банно-прачечный комбинат, с принадлежащими постройками и котельной.

Другой пример. Акционерное общество обратилось в арбитражный суд с иском к администрации города о признании недействительными ее постановления “О реорганизации муниципального учреждения по обслуживанию социальной сферы“ и распоряжения о регистрации реорганизации хозяйствующего субъекта.

Реорганизация данного юридического лица осуществлялась путем присоединения к нему общества с ограниченной ответственностью, уставом которого предусматривалось, что такое решение должно приниматься не главой администрации города, а акционерным обществом.

В силу статьи 51 Федерального закона “Об обществах с ограниченной ответственностью“ присоединение как форма реорганизации общества с ограниченной ответственностью допускается лишь при присоединении другого общества к обществу с ограниченной ответственностью. При этом, в соответствии со статьей 53 Гражданского кодекса Российской Федерации и пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.1999 N 90/14, общее собрание участников каждого общества, участвующего в реорганизации, принимает решение об утверждении договора о присоединении.

Изложенное выше позволило сделать вывод о том, что к муниципальному учреждению по обслуживанию социальной сферы города
не может быть присоединено общество с ограниченной ответственностью. Обжалуемые ненормативные акты органа местного самоуправления признаны недействительными как принятые с нарушением действующего законодательства.

Порой соответствующие органы управления не выполняют должным образом свои обязанности по государственной регистрации юридических лиц.

В целях выполнения требований пункта 5 статьи 6 Федерального закона от 30.11.1994 N 52-ФЗ “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации“ совет потребительского союза принял постановление о преобразовании плодоовощного комбината республиканского союза потребительских обществ в потребительское общество. Общим собранием учредителей председателем правления общества избрано конкретное лицо, которому поручено зарегистрировать устав.

Имеется в виду статья 8 Федерального закона от 19.06.1992 N 3085-1 “О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации“, изложенного Федеральным законом от 11.07.1997 N 97-ФЗ в новой редакции.

По правилам статьи 8 Федерального закона от 11.07.1997 N 97-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О потребительской кооперации“ 11.06.1999 в администрацию района был представлен для регистрации пакет документов, включающий протокол учредительного собрания, устав потребительского общества, заявление о государственной регистрации и свидетельство об уплате регистрационного сбора. Однако, вопреки пункту 5 Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденного Указом Президента Российской Федерации N 1482 от 08.07.1994, государственная регистрация юридического лица регистрирующим органом в установленный срок не произведена, а подателю документов не сообщены причины отказа в государственной регистрации. При таких условиях арбитражный суд действия администрации района признал неправомерными, обязав ее зарегистрировать потребительское общество.

Следующий пример свидетельствует о незаконной регистрации изменений и дополнений в устав общества с ограниченной ответственностью в части ввода нового участника в состав его учредителей, что послужило основанием для
обращения в арбитражный суд с иском к администрации города о признании недействительным ее решения.

Согласно пункту 2 статьи 89 Гражданского кодекса Российской Федерации учредительными документами общества с ограниченной ответственностью являются учредительный договор и устав, которые предъявляются одновременно для государственной регистрации.

В силу статей 51, 52 Гражданского кодекса Российской Федерации изменения учредительных документов юридического лица подлежат государственной регистрации. Исходя из смысла приведенных статей Кодекса, регистрирующий орган обязан проверить соблюдение установленного законом порядка внесения изменений и соответствие этих изменений закону. Вопреки вышеназванному регистрирующему органу не было представлено надлежащего решения учредителей об изменении как учредительного договора по правилам статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации, так и устава. В этой связи кассационная инстанция пришла к выводу об отсутствии оснований для регистрации указанных изменений и признала запись о произведенной администрацией города государственной регистрации изменений в устав ООО недействительной.

В другом случае глава администрации района принял постановление о замене заказчика и утверждении с его участием приемо-сдаточного акта при введении в эксплуатацию артезианской скважины минеральной воды. Указанный документ исполнительного органа признан противоправным, поскольку в соответствии со статьей 7 Закона РСФСР “Об инвестиционной деятельности в РСФСР“ выбор партнеров и заключение хозяйственных договоров относятся исключительно к компетенции участников гражданских правоотношений.

По договору строительного подряда (статья 740 Гражданского кодекса Российской Федерации) подрядчик обязуется построить, а заказчик принять выполненные по его заданию работы и уплатить обусловленную цену. По спорному подрядному договору заказчиком буровых работ являлось общество. Таким образом, подрядчик не вправе был сдавать завершенный строительством объект индивидуальному предпринимателю, включенному в состав приемочной государственной комиссии постановлением главы администрации города.

Перемена лиц в обязательстве (глава 24 Гражданского кодекса
Российской Федерации) влечет изменение заключенного договора, следовательно, правовым основанием к этому является волеизъявление субъектов в виде переуступки права требования, перевода должником своего долга и суброгации, что по конкретному спору не имело места.

Статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает право юридического лица осуществлять свою деятельность на основании полученной лицензии. Любое лицензирование предполагает осуществление соответствующей властной компетенции органом, функцией которого является контроль и надзор за деятельностью, охватываемой обязательным лицензированием. Вместе с тем указанная деятельность контролирующей организации должна строго соответствовать закону, в противном случае определенному хозяйствующему субъекту причиняется вред.

По ряду дел в порядке, установленном Положением о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.1996 N 168, организации получили лицензии. Согласно последним, данным участникам предпринимательской деятельности разрешено до 2001 года утилизировать, складировать, перемещать, размещать, захоронять, уничтожать промышленные и иные отходы (в том числе лом черных и цветных металлов).

27 мая 1999 года Государственный комитет по охране окружающей среды субъекта Российской Федерации принял решение о приостановлении действия лицензий указанных юридических лиц на осуществление деятельности с ломом и отходами черных и цветных металлов на территории субъекта, мотивируя тем, что Федеральный закон “О лицензировании отдельных видов деятельности“ от 25.09.1998 N 158-ФЗ не распространяется на деятельность в области охраны окружающей среды.

Принятое решение Госкомэкологии субъекта Российской Федерации окружной суд признал незаконным.

В соответствии с федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 29.11.1997 N 527, зарегистрированным в Минюсте России 29.12.1997 за N 1445, к числу отходов минерального происхождения отнесен лом черных и цветных металлов. Следовательно, осуществляемая истцами в рамках лицензий деятельность
не противоречила установленному порядку.

Председатель II судебного состава

АПРЯТКИНА Г.С.