Решения и определения судов

Определение Верховного Суда РФ от 07.05.1999 N 47-Г99-3 Дело по заявлению о признании недействительными отдельных положений распоряжения администрации Оренбургской области от 07.10.1998 N 959-р направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку судом не приняты во внимание и не получили оценки в решении обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения данного дела, в частности право муниципальных образований самостоятельно в соответствии с их уставами определять структуру своих органов, решать вопрос о введении в штатное расписание необходимых должностей.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 7 мая 1999 года

Дело N 47-Г99-3

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Нечаева В.И.,

судей Харланова А.В.,

Горохова Б.А.

рассмотрела в судебном заседании от 7 мая 1999 г. дело по кассационной жалобе администрации г. Оренбурга на решение Оренбургского областного суда от 12 января 1999 г. по заявлению администрации г. Оренбурга о признании недействительными отдельных положений распоряжения администрации Оренбургской области от 7 октября 1998 г. N 959-р “О внесении изменений в структуру Финансового управления администрации области“.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителей: администрации Оренбургской области П., администрации г. Оренбурга М., выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Корягиной Л.Л., полагавшей решение суда отменить, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

администрация г. Оренбурга обратилась в суд с заявлением о признании недействительными отдельных положений распоряжения администрации Оренбургской области от 7 октября 1998 г. N 959-р “О внесении изменений в структуру Финансового управления администрации области“, в частности, его пунктов 2, 3 и 4.2, как противоречащих действующему законодательству.

В обоснование своих требований администрация г. Оренбурга указала, что данным распоряжением администрацией области вводятся плановые и оперативные ревизии и проверки бюджетов муниципальных образований, что противоречит п. 2 ст. 35 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, согласно которому формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. В соответствии
с Положением о Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов Российской Федерации в субъекте Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. N 888 “О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации“, контроль за использованием средств местных бюджетов КРУ Оренбургской области вправе производить лишь по обращениям органов местного самоуправления на договорной основе.

Указанным распоряжением (его п. п. 2 и 3) администрация области в состав финансовых органов вводит должность контролеров-ревизоров, деятельность которых должна финансироваться за счет средств местных бюджетов. Обязанность по содержанию за счет местных бюджетов контролеров-ревизоров, осуществляющих исполнение государственных полномочий, неправомерно возложена на органы местного самоуправления.

Оспариваемые положения распоряжения нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления. Финансовое управление администрации г Оренбурга является самостоятельным структурным подразделением администрации г. Оренбурга, финансируется за счет местного бюджета и других источников. Штатное расписание Финансового управления утверждается главой города.

Решением Оренбургского областного суда от 12 января 1999 г. в удовлетворении заявления администрации г. Оренбурга отказано.

В кассационной жалобе администрации Оренбургской области поставлен вопрос об отмене решения Оренбургского областного суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Отказывая администрации г. Оренбурга в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что оспариваемые положения распоряжения главы администрации Оренбургской области не противоречат действующему законодательству.

В обоснование своего вывода суд сослался на ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств и определяет, что реализация переданных полномочий подконтрольна государству и ч.
2 ст. 49 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, устанавливающей, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Как указал суд в решении, в состав Министерства финансов Российской Федерации входят такие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как контрольно-ревизионные органы и финансовые органы. Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 1998 г. N 797 “О составе, предельной численности и фонде оплаты труда работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти“ установлены предельная численность и фонд оплаты труда работников указанных органов, в том числе по Министерству финансов. Во исполнение указанного Постановления Правительства РФ в приложении N 1 к приказу N 97 л/с от 17 августа 1998 г. Министра финансов РФ установлены предельная численность и фонд оплаты труда работников финансовых органов по Оренбургской области. Финансовому управлению г. Оренбурга и финансовым отделам 2-х округов города была установлена численность в 75 единиц, которые финансируются из федерального бюджета. В частности, содержание аппарата Финансового управления г. Оренбурга по состоянию на 1 декабря 1998 г. профинансировано за счет средств федерального бюджета в сумме 727216 руб.

Кроме того, суд исходил из положений ст. 87 Устава Оренбургской области, согласно которой Оренбургская область проводит экономически мотивированную финансовую политику на основе единства финансовой политики области. Для обеспечения проведения единой финансовой, бюджетной и налоговой политики Финансовое управление администрации области осуществляет координацию деятельности финансовых органов администраций городов и районов области по соблюдению единых принципов финансового, бюджетного и
налогового планирования: издает методические указания, письма и другие документы по вопросам организации работы финансовых органов и осуществления ими своих функций, что предусмотрено Положением о Финансовом управлении администрации области.

Суд сослался в подтверждение своего вывода на п. 5 указанного Положения, согласно которому начальник Финансового управления по согласованию с главами администраций районов и городов области проводит аттестацию руководителей финорганов, их заместителей, начальников отделов, главных бухгалтеров финорганов области. Коллегия, образуемая в Финансовом управлении области рассматривает представления руководителей финорганов о назначении на должности заместителей руководителей финорганов, начальников отделов, главных бухгалтеров финорганов, заслушивает кандидатов на замещаемые должности, принимает решение об утверждении в должности.

Эти обстоятельства, а также то, что в соответствии со ст. 4 ч. 1 п. 6 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации“ органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целях развития местных финансов осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, по утверждению суда, свидетельствуют о том, что администрация Оренбургской области вправе за счет устанавливаемой ею численности аппарата Финансового управления администрации г. Оренбурга ввести должность контролера-ревизора.

В удовлетворении требований о признании недействительным п. 4.2 оспариваемого распоряжения, обязывающего Финансовое управление области заключить договор-соглашение с Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов Российской Федерации в Оренбургской области о порядке взаимодействия в вопросах организации и проведения ревизий на объектах подчинения местных органов управления, отказано в связи с тем, что это положение касается Финансового управления области и не противоречит п. “г“ ст. 5 Положения о Контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов Российской Федерации в субъекте Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от
6 августа 1998 г. N 888, согласно которому ревизии и финансовые проверки проводятся на договорной основе по обращениям органов местного самоуправления.

Между тем судом не приняты во внимание и не получили оценки в решении следующие обстоятельства.

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, ст. 5 п. 6 и ст. 6 п. 4 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств не правовыми актами органов исполнительной власти, а законом.

Согласно ст. 6 и ч. 2 ст. 35 этого же Закона в ведении муниципальных образований находятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

В нарушение ст. 197 ГПК РСФСР в решении суда не опровергнуты также доводы администрации г. Оренбурга о том, что Финансовое управление г. Оренбурга входит в структуру муниципального образования, является органом местного самоуправления, а не территориальным органом Министерства финансов Российской Федерации, в связи с чем положения оспариваемого распоряжения, по существу допускающие введение в состав районных и городских финансовых органов местного самоуправления должности контролеров-ревизоров и формирование штата контрольно-ревизионной службы за счет численности финансов органов местного самоуправления, нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления, в частности, положения Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ о праве муниципальных образований самостоятельно в соответствии с их уставами определять структуру своих органов (в том числе финансовых, если они предусмотрены в уставе) и, следовательно, решать вопрос о введении в штатное
расписание необходимых должностей.

То обстоятельство, что Министерство финансов Российской Федерации также финансирует содержание аппарата финансовых органов местного самоуправления, само по себе не свидетельствует о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств и праве в связи с этим территориальных органов Министерства финансов Российской Федерации на введение в состав финансовых органов, создаваемых муниципальными образованиями, соответствующих должностей, в том числе и должности контролеров-ревизоров.

Как указывалось выше, этот вопрос может быть решен путем принятия закона.

Кроме того, при новом рассмотрении дела суду необходимо определить, носят ли оспариваемые положения распоряжения нормативный характер, относится ли распоряжение к актам, перечисленным в статье 125 (пункты “а“ и “б“ части 2) Конституции РФ, имея в виду, что в соответствии с п. 3 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации суды общей юрисдикции до принятия федерального конституционного закона не вправе признавать незаконными нормативные акты ниже федерального закона, перечисленные в ст. 125 Конституции РФ.

При указанных обстоятельствах решение суда нельзя признать законным, а поэтому оно подлежит отмене полностью.

Руководствуясь п. 2 ст. 305, ст. 306 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Оренбургского областного суда от 12 января 1999 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.