Решения и определения судов

Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 11.09.2006 N А69-15/06-2-Ф02-4544/06-С1 по делу N А69-15/06-2 Решение суда о признании недействительным представления уполномоченного органа, вынесенного по результатам проведенной ревизии финансово-хозяйственной деятельности фонда обязательного медицинского страхования, отменено, так как судом неполно установлены фактические обстоятельства дела, не исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства и им не дана надлежащая правовая оценка.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности решений (постановлений)

арбитражных судов, вступивших в законную силу

от 11 сентября 2006 г. Дело N А69-15/06-2-Ф02-4544/06-С1“

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелеминой М.М.,

судей: Кадниковой Л.А., Смоляк Л.И.,

представители сторон участия в судебном заседании не принимали,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва на решение от 3 мая 2006 года Арбитражного суда Республики Тыва по делу N А69-15/06-2 (суд первой инстанции: Маады Л.К.-Б.),

УСТАНОВИЛ:

Тувинский республиканский фонд обязательного медицинского страхования (ТР ФОМС, Фонд) обратился в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением о признании недействительным представления от 21.10.2003 N 12-07-27/1206
Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации в Республике Тыва, в настоящее время - Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва (КРУ, Управление, ТУ ФСФБН).

Определением суда от 14 октября 2004 года производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 декабря 2004 года определение суда отменено, дело направлено на новое рассмотрение.

Решением суда от 16 мая 2005 года заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 ноября 2005 года решение суда отменено, дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд.

Решением суда от 3 мая 2006 года требования Фонда удовлетворены. Представление КРУ от 21.10.2003 N 12-07-27/1206 признано недействительным как не соответствующее требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В апелляционном порядке законность и обоснованность решения суда не проверялись.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить по мотивам неправильного применения судом статей 147, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 28.06.1991 N 1499-1 “О медицинском страховании граждан в Российской Федерации“ и нарушения норм процессуального права, направив дело на новое рассмотрение в первую инстанцию.

По мнению заявителя кассационной жалобы, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, судом надлежащим образом не исследованы указанные в представлении от 21.10.2003 и зафиксированные в акте от 20.10.2003 с учетом первичных финансовых документов факты неправомерного и нецелевого использования средств Фондом. Кроме того, арбитражным судом необоснованно восстановлен пропущенный срок подачи заявления о признании ненормативного правового акта недействительным.

В отзыве на кассационную жалобу
Фонд просит оставить кассационную жалобу без удовлетворения, считает судебный акт законным и обоснованным.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Стороны о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом (уведомления N 79200, 79201 от 21.08.2006), своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем дело слушается без участия сторон.

В судебном заседании был объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с 06.09.2006 до 11 часов 11.09.2006.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения Арбитражным судом Республики Тыва норм материального и соблюдения норм процессуального права, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, по поручению Департамента государственного финансового контроля Министерства финансов Российской Федерации КРУ проведена документальная ревизия финансово-хозяйственной деятельности Фонда за период с 01.01.2002 по 01.07.2003.

По результатам проверки КРУ составлен акт ревизии от 20.10.2003, которым зафиксированы факты нарушений в расходовании денежных средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) на общую сумму 24975000 рублей.

КРУ в адрес ТР ФОМС направлено представление от 21.10.2003 N 12-07-27/1206 с предложением Фонду устранить в месячный срок выявленные ревизией нарушения на указанную сумму. При этом нецелевое использование средств ОМС составило 23244700 рублей, из которых: финансирование региональных целевых программ по обеспечению лечебных учреждений оборудованием, инвентарем и медикаментами вне территориальной программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в нарушение статей 86, 87, 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации - 15110000 рублей; оказание финансовой помощи лечебным учреждениям по решению Правления
ТР ФОМС, не предусмотренной бюджетом Фонда и территориальной программой, - 5647600 рублей; финансирование расходов за счет средств ОМС по постановлениям Правительства Республики Тыва, не предусмотренное бюджетом Фонда и территориальной программой государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам, - 2077000 рублей; расходы по оплате работ, не предусмотренные в смете расходов на содержание аппарата исполнительной дирекции Фонда, - 7700 рублей; расходы по оплате услуг ООО “Фармаком“, не предусмотренные в смете расходов на содержание исполнительной дирекции, - 393004 рубля. Неправомерные расходы составили 1730300 рублей, из них: необоснованное списание подотчетных сумм без оправдательных документов - 117600 рублей; необоснованная компенсация расходов на питание работникам исполнительной дирекции - 1412800 рублей; необоснованная компенсация расходов за проезд на общественном транспорте - 1700 рублей; необоснованное списание ГСМ - 2100 рублей; необоснованная выплата доплат сверх установленного размера за сложность и напряженность труда в 2002 году - 72400 рублей; выплата зарплаты за работу в выходные дни при отсутствии табеля учета рабочего времени - 1600 рублей; необоснованное списание средств ОМС по взаимным расчетам без оправдательных документов - 66900 рублей; необоснованное списание материальных ценностей по счетам-фактурам без ведомости выдачи и акта списания - 37200 рублей; неоприходование приобретенных товарно-материальных ценностей - 18000 рублей.

Считая, что данным представлением нарушаются его права и законные интересы, Фонд обратился в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением.

Постановлением суда кассационной инстанции от 28 ноября 2005 года решение суда первой инстанции от 16 мая 2005 года было отменено, дело направлено на новое рассмотрение в связи с недостаточной обоснованностью выводов суда о недоказанности фактов использования Фондом не по целевому назначению средств обязательного медицинского
страхования, а также неправомерного расходования средств ОМС.

Принимая решение от 3 мая 2006 года об удовлетворении заявленных Фондом требований, суд вновь пришел к выводу о том, что Управление не доказало фактов использования не по целевому назначению средств Фонда, а также неправомерного их расходования. При этом суд исходил из того, что региональные целевые программы, утвержденные Правительством Республики Тыва, на осуществление которых были направлены средства Фонда, идут в развитие основных программ государственных гарантий оказания гражданам Республики Тыва бесплатной медицинской помощи, в том числе утвержденных постановлениями Правительства Республики Тыва от 21.03.2002 N 156 и от 17.01.2003 N 34.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает данный вывод суда недостаточно обоснованным установленными по делу фактическими обстоятельствами, а потому - преждевременным.

В соответствии со статьей 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном настоящим Кодексом.

Статьями 10 и 22 Кодекса предусмотрено, что бюджеты государственных внебюджетных фондов входят в бюджетную систему Российской Федерации; экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по их экономическому содержанию.

Согласно статье 147 Кодекса расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье
289 Кодекса нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Статьей 4 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент совершения и выявления нарушений) “Об основах обязательного социального страхования“ к основным принципам осуществления обязательного социального страхования отнесена, в том числе, ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования. Согласно статье 19 названного Закона денежные средства бюджетов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах обязательного социального страхования на очередной финансовый год. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 1 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 N 1499-1 “О медицинском страховании граждан в Российской Федерации“ цель медицинского страхования - гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия. В соответствии со статьей 12 данного Закона фонды обязательного медицинского страхования предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечения финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение. Финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Законами Республики Тыва “О бюджете Тувинского республиканского фонда обязательного медицинского страхования на 2002 год“
от 20.02.2002 и “О бюджете Тувинского республиканского фонда обязательного медицинского страхования на 2003 год“ от 18.02.2003 предусмотрено направление средств бюджета Фонда, в том числе на финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования населения Республики Тыва, а также финансирование мероприятий по здравоохранению в рамках региональных целевых программ.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11.09.1998 N 1096 “Об утверждении Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи“ (действовавшим на момент вынесения оспариваемого ненормативного акта) на основе базовой программы органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и утверждают территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Вывод суда о недоказанности нецелевого использования средств бюджета Фонда основан на том, что региональные целевые программы, утвержденные Правительством Республики Тыва, на осуществление которых были направлены средства Фонда, идут в развитие основных программ государственных гарантий оказания гражданам Республики Тыва бесплатной медицинской помощи, в том числе утвержденных постановлениями Правительства Республики Тыва от 21.03.2002 N 156 и от 17.01.2003 N 34. Однако данный вывод сделан без исследования фактических обстоятельств дела. В судебном решении не установлено, на какие конкретно мероприятия, в рамках каких региональных целевых программ использованы средства ОМС. Судом не дана оценка имеющимся в материалах дела сведениям Фонда о расходовании средств на республиканские целевые программы (т. 3, л.д. 31 - 33, 60 - 62), не установлено, во всех ли случаях показатели фактически израсходованных сумм соответствуют средствам, утвержденным в бюджете. Доводы ТУ ФСФБН о нецелевом использовании этих средств признаны несостоятельными без оценки и исследования доказательств, представленных сторонами.

Программа государственных гарантий оказания гражданам Республики Тыва бесплатной медицинской помощи, утвержденная постановлением Правительства Республики Тыва 17.01.2003 N
34, в материалах дела отсутствует. В нарушение требований статей 15, 71, 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выводы Арбитражного суда Республики Тыва по настоящему делу в указанной части не подтверждены соответствующими доказательствами. В связи с этим у суда кассационной инстанции отсутствует и возможность проверить правильность применения судом в данной части норм материального права.

В решении суда отсутствуют мотивы и доказательства, на основании которых признано незаконным указание в представлении на нецелевой характер произведенных Фондом расходов по оплате работ, не предусмотренных в смете расходов на содержание аппарата исполнительной дирекции Фонда, - 7700 рублей; расходов по оплате услуг ООО “Фармаком“, не предусмотренных в смете расходов на содержание исполнительной дирекции, - 393400 рублей.

Судом без исследования и оценки фактических обстоятельств дела признаны незаконными выводы представления о неправомерном расходовании средств Фонда в размере 1730300 рублей на том основании, что понятие неправомерного расходования бюджетных средств не нашло отражения в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Вместе с тем судом не принято во внимание, что согласно пунктам 1, 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации“ государственный финансовый контроль включает в себя, в том числе, и контроль за исполнением бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

В соответствии с частью 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в мотивировочной части решения должны быть обязательно указаны: фактические и иные обстоятельства дела, установленные арбитражным
судом, а также доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле. Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Учитывая изложенное выше, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемый судебный акт этим требованиям закона не соответствует.

Кроме того, заслуживает внимания довод заявителя кассационной жалобы о необоснованном восстановлении судом пропущенного срока подачи заявления о признании ненормативного акта недействительным.

В силу части 4 статьи 198 Кодекса заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

В рассматриваемом случае, удовлетворяя заявленное Фондом ходатайство о восстановлении пропущенного срока, суд не указал доказательства, на основании которых им сделан вывод о том, что заявителю о нарушении законных прав и интересов оспариваемым представлением от 21.10.2003 стало известно 17.02.2004. Между тем на
представленном заявителем в материалы дела экземпляре оспариваемого представления имеется штамп Фонда с указанием вх. N 2042 и даты 22 октября 2003 года (т. 1, л.д. 31). Кроме того, судом указано, что ТР ФОМС обратился в суд с заявлением 05.03.2004, однако, согласно штампу Арбитражного суда Республики Тыва, заявление Фонда об оспаривании указанного акта поступило в суд 28.09.2004 (т. 1, л.д. 2).

При таких условиях Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемый судебный акт подлежащим отмене на основании частей 1, 2, 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как принятый с неправильным применением норм материального права и нарушениями процессуальных норм, которые могли привести к принятию неправильного решения. Так как фактические обстоятельства по делу судом установлены не в полном объеме, дело подлежит направлению на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеизложенное, выполнив требования процессуального законодательства о всестороннем, полном и объективном исследовании и оценке фактических обстоятельств дела, принять законное, обоснованное и мотивированное решение.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение от 3 мая 2006 года Арбитражного суда Республики Тыва по делу N А69-15/06-2 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в тот же арбитражный суд коллегиальным составом судей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

М.М.ШЕЛЕМИНА

Судьи:

Л.А.КАДНИКОВА

Л.И.СМОЛЯК