Постановление ФАС Дальневосточного округа от 16.01.2007, 09.01.2007 N Ф03-А24/06-1/3583 по делу N А24-490/2006-05 Действия должностных лиц по проверке у грузоотправителей документов на предмет законности происхождения икры лососевых рыб правомерно признаны незаконными, поскольку законодательством не предусмотрена поднадзорность проверяемой продукции органам ветеринарного надзора.
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГАИменем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
от 16 января 2007 года Дело N Ф03-А24/06-1/3583“
(извлечение)
Резолютивная часть постановления объявлена 09.01.2007. Полный текст постановления изготовлен 16.01.2007.
Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы прокурора Камчатской области, предпринимателя Захарова Д.В. на решение от 06.06.2006 по делу N А24-490/2006-05 Арбитражного суда Камчатской области по заявлению прокурора Камчатской области в интересах предпринимателя Захарова Д.В. и иных организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Камчатской области и Корякскому автономному округу о признании недействительным служебного распоряжения и.о. руководителя Управления Россельхознадзора по Камчатской области и Корякскому автономному округу N 99 от 23.08.2005, а также о признании незаконными действий должностных лиц Управления Часовских Е.В. и Ким Д.В. во исполнение указанного распоряжения по проверке законности происхождения рыбопродукции (икры) в аэропорту г. Елизово и морском торговом порту г. Петропавловска-Камчатского.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: вместо слов “и.о. обязанности руководителя“ следует читать “и.о. руководителя“.
Прокурор Камчатской области обратился в Арбитражный суд Камчатской области с заявлением о признании незаконным и недействительным служебного распоряжения от 23.08.2005 N 99-р и.о. обязанности руководителя Управления Россельхознадзора по Камчатской области и Корякскому автономному округу и признании незаконными действий должностных лиц - специалистов Управления Часовских Е.В. и Ким Д.В. по проверке во исполнение указанного распоряжения законности происхождения перевозимой продукции животного происхождения (в том числе рыбопродукции, икры лососевых рыб) в аэропорту г. Елизово и морторгпорту г. Петропавловска-Камчатского путем обязывания грузоотправителей предоставления документов на перевозимую продукцию и дополнительную документацию от поставщиков о ее происхождении как не предусмотренных действующим законодательством, без предоставления которых ограничивается вывоз продукции за пределы Камчатской области на неопределенный срок, в результате чего превышаются установленные ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)“ N 134-ФЗ от 08.08.2001 сроки проведения мероприятий по контролю, чем нарушаются законные права и интересы организаций, граждан-предпринимателей, осуществляющих такую деятельность.
Заявление подано прокурором в защиту интересов предпринимателя Захарова Д.В., а также иных организаций и граждан-предпринимателей.
Решением суда от 06.06.2006 производство по делу в части требований о признании недействительным служебного распоряжения и.о. руководителя Управления Россельхознадзора по Камчатской области и Корякскому автономному округу Наумова А.Ю. от 23.08.2005 N 99-р прекращено.
В удовлетворении требований прокурора о признании незаконными действий должностных лиц Управления Россельхознадзора по Камчатской области и Корякскому автономному округу Часовских Е.В. и Ким Д.В. по проверке законности происхождения рыбопродукции в аэропорту г. Елизово и морском торговом порту г. Петропавловска-Камчатского отказано.
Прекращая производство по требованию признания недействительным распоряжения и.о. начальника управления в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ как спора, не подведомственного арбитражному суду, суд пришел к выводу, что распоряжение не является нормативным или ненормативным актом госоргана, затрагивающим права и интересы организаций и предпринимателей в сфере экономической деятельности, поскольку не адресовано им, а является служебным распоряжением работникам управления.
Отказывая заявителю в удовлетворении требования признания незаконными действий должностных лиц, вытекающих из этого распоряжения, суд признал их действия по проверке документов, подтверждающих законность происхождения рыбопродукции (в том числе икры лососевых рыб) для последующего оформления ветеринарных сопроводительных документов на подконтрольные госветнадзору грузы, соответствующими ФЗ “О качестве и безопасности пищевых продуктов“ N 29-ФЗ от 02.01.2000, а также другому законодательству, регулирующему полномочия органов ветеринарного надзора за безопасностью пищевых продуктов животного происхождения, а поэтому не нарушающими права и законные интересы предпринимателей и организаций.
Законность и обоснованность принятого по делу судебного решения проверяется в суде кассационной инстанции по кассационным жалобам прокурора Камчатской области и предпринимателя Захарова Д.В., полагающих его отменить как необоснованное и незаконное, заявление прокурора удовлетворить в полном объеме.
При этом заявители ссылаются на неправильное применение судом ФЗ “О качестве и безопасности пищевых продуктов“ N 29-ФЗ от 02.01.2000, Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 327, Инструкции о порядке выдачи ветеринарных сопроводительных документов на подконтрольные госветнадзору грузы, утвержденной Минсельхозпродом РФ 12.04.1997 N 13-7-2/871, Постановления Правительства РФ N 201 от 08.04.2004 “Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору“, которыми не предусмотрена проверка законности происхождения подконтрольной госветнадзору продукции животного происхождения, в том числе икры и рыбопродукции, которые, кроме того, вообще не поднадзорны данному виду госконтроля.
Судебная коллегия кассационной инстанции, изучив доводы кассационных жалоб, заслушав в заседании суда представителей сторон, проверив материалы дела, находит кассационные жалобы подлежащими удовлетворению в части, принятое по делу судебное решение - подлежащим отмене в части признания законными действий должностных лиц управления по проверке законности происхождения икры с вынесением решения об удовлетворении в этой части заявления прокурора о признании этих действий незаконными.
Как следует из обстоятельств дела, и.о. руководителя Управления Россельхознадзора по Камчатской области и Корякскому автономному округу А.Ю.Наумов издал служебное распоряжение N 98-р от 23.08.2005, которым в целях усиления госнадзора и контроля в области обеспечения безопасности в ветеринарном отношении продуктов животного происхождения в аэропорту г. Елизово и морском торговом порту г. Петропавловска-Камчатского обязал:
1. 23 августа 2005 года направить ведущего специалиста Ким Д.В. на контрольно-пропускной пункт ветеринарного и фитосанитарного надзора в аэропорт г. Елизово.
2. 23 августа 2005 года направить главного специалиста Часовских Е.В. на контрольно-пропускной пункт ветеринарного и фитосанитарного надзора в морской торговый порт г. Петропавловска-Камчатского.
3. Отметку на документах о происхождении грузов в морском торговом порту и аэропорту проставлять только после проверки законности происхождения продукции вышеназванными специалистами и в их присутствии.
4. Начальнику отдела ветеринарного надзора О.Л.Максимцову довести настоящий приказ до всех должностных лиц.
5. Контроль исполнения приказа возложить на начальника отдела ветеринарного надзора О.Л.Максимцова.
Вывод суда о том, что оспариваемое заявителем служебное распоряжение и.о. руководителя Управления Россельхознадзора по Камчатской области и Корякскому автономному округу от 23.08.2005 N 99-р, которым специалисты Часовских Е.В. и Ким Д.В. направлены на КПП ветеринарного и фитосанитарного надзора в морпорт г. Петропавловска-Камчатского и аэропорт г. Елизово для проверки документов грузоотправителя на предмет законности происхождения продукции животного происхождения, является внутренним организационным документом в рамках предоставленных административно-властных полномочий руководителю в отношении подчиненных ему государственных служащих, соответствует п. 12.4 Положения об управлении, утвержденного Приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 10.02.2005 N 19, а потому правомерно на основании ст. 29, 198 АПК РФ не признан подлежащим оспариванию в арбитражном суде как не затрагивающий интересы предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, тем более что прокурором в интересах предпринимателей оспорены действия самих должностных лиц управления во исполнение этого распоряжения.
Отказывая в признании незаконными действий указанных должностных лиц управления по проверке законности происхождения продукции животного происхождения, подлежащей отправке через Камчатский морпорт и аэропорт Елизово в другие регионы страны, и признавая их законными, суд правомерно сослался на их соответствие Постановлению Правительства РФ N 201 от 08.04.2004 (в редакции от 04.08.2005 N 491), определившему полномочия органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с возложенными на нее задачами по организации ветеринарного надзора и контроля за охраной, воспроизводством, использованием объектов животного мира, водных биологических ресурсов в том числе на государственной границе, а также на транспорте, а также по надзору за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения, выдачи ветеринарных разрешений (сертификаты) и свидетельств на поднадзорные грузы при их перевозках.
Оспариваемые действия должностных лиц управления путем проверки документов на пищевую продукцию животного происхождения, как правильно указал суд, не противоречат ст. 1, ч. 2 ст. 3, ст. 4 Закона N 29-ФЗ от 02.01.2000 “О качестве безопасности пищевых продуктов“ о запрете нахождения в обороте пищевых продуктов, которые не имеют удостоверений качества и безопасности пищевых продуктов, документов изготовителя, поставщика пищевых продуктов, подтверждающих их происхождение, в отношении которых отсутствует информация о государственной регистрации и подтверждении соответствия требованиям нормативных документов.
Постановлением Правительства РФ от 21.12.2000 N 987 также установлено осуществление надзора органами государственной ветеринарной службы за соответствием ветеринарным правилам, нормам и правилам ветеринарно-санитарной экспертизы в части безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов животного происхождения (мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов, сырых яиц и продуктов их первичной переработки, рыбы и морепродуктов, меда и продуктов пчеловодства), а также условий заготовки пищевых продуктов животного происхождения, подготовки их к производству, изготовления, ввоза на территорию РФ, хранения, транспортировки и поставок.
Поскольку действия должностных лиц управления направлены на пресечение нарушений указанного Закона и в пределах предоставленных правомочий, суд признал их правомерными.
При этом, как правильно указано судом, избранная ими форма оформления результатов проверки документов, подтверждающих происхождение такой продукции путем проставления на них штампа “проверено“ с росписью должностного лица при отсутствии специального нормативного акта, регулирующего такой порядок, не может влиять на правомерность самих действий по ветнадзору за законностью ее происхождения указанной продукции.
Вместе с тем судом не учтено, что в соответствии с п. п. 1, 3 Постановления Правительства N 201 от 08.04.2004 Федеральная служба по ветеринарному надзору осуществляет функции по надзору и контролю в закрепленной сфере деятельности, в том числе выдает ветеринарные разрешения (сертификаты) и свидетельства на поднадзорные грузы при их перевозках.
В то же время в Инструкции “О порядке выдачи ветеринарных сопроводительных документов на подконтрольные госветнадзору грузы“, утвержденной Минсельхозпродом от 12.04.1997 за N 13-7-2/871, в Перечне продуктов и сырья животного происхождения, подлежащих сопровождению ветеринарным свидетельством формы N 2, икра всех видов не значится.
Ссылка ответчика на Перечень, утвержденный Приказом Департамента ветеринарии Минсельхозпрода РФ от 21.08.1998 N 28 “О порядке оформления ветеринарных свидетельств на продовольственное сырье и пищевые продукты“, а также на разработанный по поручению Правительства РФ от 31.03.1998 N БВ-П8-46 (протокол совещания) документ “О разделении обязанностей между Государственной санитарно-эпидемиологической службой Минздрава России и Государственной ветеринарной службой Минсельхозпрода России по сертификации продукции животного происхождения“ от 30.04.1998 N 13-7-59/588, в которых к объектам, поднадзорным органам государственной ветеринарной службы, отнесены в том числе рыба, нерыбные объекты промысла и продукты, вырабатываемые из них, необоснованна, поскольку указанные документы в соответствии с требованиями ст. ст. 10, 11, 18 Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 “Об утверждении Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их госрегистрации“ не являются нормативно-правовыми актами, так как не зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ, в связи с чем в соответствии с п. 10 Указа Президента РФ N 763 от 23.05.1996 не влекут правовых последствий как не вступившие в силу.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Постановление Правительства РФ N 987 издано 21.12.2000, а не 21.11.2000.
Ссылка ответчика в обоснование поднадзорности ветеринарному надзору икры зернистой как продукции животного происхождения на Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 21.11.2000 N 987, принятое во исполнение ФЗ “О качестве и безопасности пищевых продуктов“ N 29-ФЗ, неправомерна, поскольку в соответствии с п. 2 указанного Положения госнадзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется органами государственной санитарно-эпидемиологической службы, государственной ветеринарной службы, госинспекцией по торговле и качеству товаров, Госкомитетом РФ по стандартизации и метрологии в пределах их компетенции и в соответствии с установленным Правительством РФ разграничением сферы их деятельности.
Производство икры лососевой зернистой соленой осуществляется в соответствии с требованиями санитарных правил и норм СанПиН 2.3.4.050-96 “Производство и реализация рыбной продукции“.
Оценка показателей безопасности и пищевой ценности указанной продукции проводится согласно нормативам, установленным СанПиН 2.3.2.1078-01 “Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов“, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее управлениями в субъектах РФ в соответствии с Положением о Федеральной службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322.
Поскольку законодательно не установлена поднадзорность икры органам государственного ветеринарного надзора, то действия должностных лиц управления в части проверки у грузоотправителей документов на предмет законности ее происхождения неправомерны.
Решение суда в этой части подлежит отмене, а требования прокурора - удовлетворению.
Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Камчатской области от 06.06.2006 по делу N А24-490/2006-05 отменить в части.
Признать незаконными действия должностных лиц Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Камчатской области и Корякскому автономному округу Часовских Е.В. и Ким Д.В. по проверке законности происхождения икры всех пород рыб при ее перевозке за пределы Камчатской области через аэропорт г. Елизово и морпорт Петропавловск-Камчатский в другие регионы Российской Федерации.
В остальной части решение суда оставить без изменения.