Решение суда ЕАО от 17.04.2007 N 3-25/2007 О признании недействующим пункта 3 статьи 19 закона ЕАО от 27.11.2006 N 26-ОЗ “Об областном бюджете на 2007 год“.

СУД ЕВРЕЙСКОЙ АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 17 апреля 2007 г. по делу N 3-25/2007

Суд Еврейской автономной области в составе:

председательствующего - судьи

суда Еврейской автономной области Кнепмана А.Н.,

при секретаре судебного заседания Князь Т.В.

с участием прокурора прокуратуры Еврейской автономной области Кишкуновой Л.Е., представителя Законодательного Собрания Еврейской автономной области Лашко Т.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Еврейской автономной области о признании закона Еврейской автономной области “Об областном бюджете на 2007 год“ недействующим в отдельной части

установил:

прокурор Еврейской автономной области обратился в суд с заявлением о признании закона ЕАО “Об областном бюджете на 2007 год“ N 26-ОЗ от 27.11.2006 с изменениями внесенными законом

ЕАО N 54-ОЗ от 25.12.2006 недействующим в отдельной части.

Свои требования прокурор ЕАО мотивировал тем, что, несмотря на внесенные в данный закон изменения, ряд норм закона противоречит федеральному законодательству.

Прокурор ЕАО просил суд признать пункты 2 статьи 19 о части слов “, а при покрытии расходов, связанных с целями, определенными в подпункте “в“ пункта 1 настоящей статьи, по ставке 0 процентов“; пункт 3 ст. 19, п. п. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 статьи 22; ст. 29; ст. 30; Приложения N 13, 14, 15, 16, 17, 18; Приложение N 42 в части выделения Партизанскому сельскому поселению 15,3 тыс. рублей на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния муниципальным образованиям и общей суммы выделенных субвенций в размере 381, 3 тыс. рублей; Приложение N 40 в абз. 5 п. 9 в части слов “от 29.06.2005 N 514-ОЗ “О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав“, в абз. 6 п. 9 в части слов “от 05.10.2006 N 769-ОЗ “О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области отдельными государственными полномочиями по применению законодательства об административных правонарушениях“ закона области N 26-ОЗ от 27.11.2006 “Об областном бюджете на 2007 год“ противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия.

В ходе производства по делу во все положения закона ЕАО N 26-ОЗ от 27.11.2006 “Об областном бюджете на 2007 год“, которые оспаривал прокурор, кроме пункта 3 статьи 19, были внесены изменения законом ЕАО от 23 марта 2007 г. N 101-ОЗ, который подписан губернатором ЕАО и в соответствии с частью 2 статьи 5 Бюджетного кодекса РФ вступил

в силу со дня его подписания, поэтому в части требований относительно тех норм закона, которые утратили свою юридическую силу, производство по делу было прекращено определением суда от 27 марта 2007 года.

Мотивируя незаконность пункта 3 статьи 19 закона ЕАО “Об областном бюджете на 2007 год“ прокурор указал, что абзацем 1 статьи 19 закона определено, что основания, порядок, предоставления, использования и возврата бюджетного кредита установлены данной статьей, но фактически данной статьей порядок предоставления кредита и его возврата не определен, а статья содержит отсылочную норму - п. 3 ст. 19 закона, согласно которой сроки возврата бюджетных кредитов и иные вопросы предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливается правительством области.

Данное положение противоречит статье 141 БК РФ, которой предусмотрено, что основания, порядок предоставления, использования и возврата кредитов местным бюджетам устанавливается законами субъекта РФ, и только затем принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

В связи с указанными обстоятельствами, требования прокурора состоят в признании п. 3 ст. 19 закона ЕАО “Об областном бюджете на 2007 год“ N 26-ОЗ от 27.11.2006 противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия.

В судебном заседании представитель прокурора ЕАО - прокурор прокуратуры ЕАО Кишкунова Л.Е. поддержала заявленные требования, суду пояснила, что в статье 19 закона ЕАО “Об областном бюджете на 2007 г.“ должны быть определены основные положения по кредитным обязательствам, что следует из статьи 141 Бюджетного кодекса РФ о предоставлении бюджетных кредитов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ.

Данная статья не содержит самого порядка предоставления кредитов, сам порядок предоставления бюджетных кредитов должен подразумевать, куда лица, которые хотят получить

кредит, должны обратиться, к кому, с каким набором документов. В законе области должен быть прописан порядок, а уже как эти лица будут принимать документы, в каком порядке их рассматривать или другие вопросы орган исполнительной власти может определить самостоятельно. В точно таком же положении должен быть установлен порядок возврата бюджетных кредитов. Все указанные положения должны быть определены именно законом области.

Но в пункте 3 ст. 19 закона ЕАО “Об областном бюджете на 2007 г.“ указано, что сроки возврата бюджетных кредитов и иные вопросы предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются правительством области.

Поскольку основные вопросы порядка предоставления бюджетных кредитов и порядка возврата бюджетных кредитов не установлены данной статьей, то из п. 3 ст. 19 закона ЕАО “Об областном бюджете на 2007 г.“ следует, что все остальные вопросы могут быть урегулированы правительством области. Из этого получается, что постановление правительства ставится наравне с законом области и правительство определяет порядок предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов не во исполнение закона области, а наравне с законом, то есть фактически подменяет в данной части законодательные акты.

Помимо предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам статьей 19 закона ЕАО “Об областном бюджете на 2007 г.“ предусмотрена возможность предоставления бюджетных кредитов областным государственным унитарным предприятиям.

Предоставление бюджетных кредитов областным государственным унитарным предприятиям регулируется ст. 77 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой требования к содержанию порядка предоставления и порядка возврата бюджетных кредитов ограничено необходимостью указания “условий“ и “лимитов“ предоставления кредитов.

Однако, законом ЕАО “О бюджетном процессе“ N 373-ОЗ от 24.11.2004 полномочия Законодательного Собрания указаны в статье 2. И в ней записано, что в области регулирования

бюджетных правоотношений к полномочиям Законодательного Собрания области относится: установление порядка и условий предоставления юридическим лицам бюджетных кредитов из средств областного бюджета. Государственные унитарные предприятия тоже юридические лица, следовательно, в статье 19 закона ЕАО “Об областном бюджете на 2007 г.“ должны быть указаны в обязательном порядке случаи и порядок предоставления бюджетных кредитов государственным унитарным предприятиям.

Представитель Законодательного Собрания ЕАО - Лашко Т.Р. требования прокурора не признала, суду пояснила, что поскольку на сегодняшний день нормативного регулирования понятия “порядок“ не существует, законодатель Ф.И.О. дал это право решать субъекту Федерации самостоятельно, так как не установил конкретные рамки регулирования. Субъект Федерации вправе решить, что ему определить законом, а что предоставить право делать органам исполнительной власти субъекта. Законом субъекта Федерации определен порядок.

Когда Законодательное Собрание регулировало данный вопрос, то решило прописать: “кому предоставляется кредит“, “на какой срок предоставляется кредит“, затем “цель предоставления кредита“, “источник предоставления кредита“, то есть, кто предоставляет, “плата за пользование“ - это основные базовые элементы, которые должны быть установлены законом, а все остальное может быть определено правительством области.

В пункте 3 статьи 19 закона ЕАО “Об областном бюджете на 2007 г.“ четко прописано, что делает правительство области: оно устанавливает сроки возврата бюджетных кредитов и иные вопросы предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов. То есть не вопросы порядка предоставления, возврата, использования бюджетных кредитов, не основания предоставления, возврата, использования бюджетных кредитов, а именно иные вопросы, которые не касаются порядка.

Порядок установлен Законодательным Собранием, а правительство ЕАО имеет право установить иные вопросы. Это буквальное толкование записи того, что имел в виду законодатель субъекта. Иные вопросы не порядка, а иные вопросы

предоставления.

Субъект Федерации не счел необходимым урегулировать вопросы порядка возврата бюджетного кредита, потому что установлен срок возврата кредита, это срок до года. Досрочного погашения кредита не предусмотрено и соответственно какого-то порядка возврата нет. Возврат осуществляется по окончании пользования кредитом. Возвратный бюджетный кредит по окончании срока использования должен быть возвращен, что само собой вытекает из п. 1 ст. 19 закона ЕАО “Об областном бюджете на 2007 г.“.

Законодательное Собрание полагает, что нарушений закона нет, поскольку нет жестких определенных рамок, в которых субъект Федерации должен был отрегулировать данные вопросы.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд пришел к выводу, что требования прокурора подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса. Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу. В случае противоречия между настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами, предусмотренными частью первой настоящей статьи, применяется настоящий Кодекс.

В соответствии с законом ЕАО N 291-ОЗ от 26 мая 2004 г. “О порядке подготовки, принятия и опубликования нормативных правовых актов Законодательного Собрания ЕАО“ официальным опубликованием нормативного правового акта Законодательного Собрания считается первая публикация полного его текста

в газетах области “Биробиджанская звезда“, “Биробиджанер штерн“, в периодическом печатном издании “Информационный сборник Законодательного Собрания области“ или в информационно-правовом сборнике “Собрание законодательства Еврейской автономной области“.

Постановлением Законодательного Собрания ЕАО N 81-З от 27 ноября 2006 г. принят закон ЕАО “Об областном бюджете на 2007 год“ N 26-ОЗ, который был подписан губернатором области и опубликован в собрании законодательства ЕАО N 8 от 29 декабря 2006 г.

В данный закон были внесены изменения законом ЕАО от 25.12.2006 N 54-ОЗ, законом ЕАО от 28.02.2007 N 84-ОЗ, законом ЕАО от 28.02.2007 N 85-ОЗ, законом ЕАО от 23.03.2007 N 101-ОЗ.

Статья 19 закона ЕАО N 26-ОЗ от 27.11.2006 с последующими изменениями предусмотрела:

установить следующие основания, порядок предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов из областного бюджета:

1) бюджетные кредиты предоставляются в пределах средств, предусмотренных в расходах областного бюджета по разделу “Общегосударственные вопросы“:

а) на погашение дефицита бюджетов муниципальных образований области на срок до одного года;

б) на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований области на срок, не выходящий за пределы финансового года;

в) муниципальному образованию “Октябрьский муниципальный район“ для целей закупа и доставки угля населению, учреждениям социальной сферы областной и муниципальной собственности Октябрьского муниципального района на срок до одного года;

г) областным государственным унитарным предприятиям на формирование запаса топлива для нужд областных государственных учреждений на срок до одного года;

д) на финансирование мероприятий областным государственным унитарным предприятиям в случае несовпадения сроков поступления доходов и исполнения утвержденных мероприятий на срок до одного года;

2) плату за пользование бюджетными кредитами установить в размере одной четвертой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день заключения

соглашения о предоставлении бюджетного кредита, а при покрытии расходов, связанных с целями, определенными в подпункте “в“ пункта 1 настоящей статьи, в размере одной десятитысячной ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита;

3) сроки возврата бюджетных кредитов и иные вопросы предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются правительством области.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

В соответствии со статьей 77 Бюджетного кодекса бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами. Получатели бюджетного кредита обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в установленные сроки. Получатели бюджетного кредита обязаны предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законодательных (представительных) органов. Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 закона ЕАО N 373-ОЗ от 24.11.2004 “О бюджетном процессе“ в области регулирования бюджетных правоотношений к полномочиям Законодательного Собрания области относится установление порядка и условий предоставления юридическим лицам бюджетных кредитов из средств областного бюджета.

В силу п. 1 статьи 141 Бюджетного кодекса РФ местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года.

Основания, порядок предоставления, использования и возврата указанных кредитов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 153 Бюджетного кодекса РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим Кодексом, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 154 Бюджетного кодекса РФ органы исполнительной власти осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, исполнение бюджета, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, осуществляют другие полномочия, определенные настоящим Кодексом, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

Анализируя положения данных норм Бюджетного кодекса, как нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, а также указанного пункта 4 статьи 2 закона области, суд считает, что содержание оспариваемого пункта 3 статьи 19 закона ЕАО N 26-ОЗ от 27.11.2006 противоречит им.

Построение статьи 19 закона ЕАО N 26-ОЗ от 27.11.2006 таково, что ее первый абзац предполагает, что в ней должны содержаться: основание, порядок предоставления, использования и возврата кредита, однако непосредственно из текста статьи не следует, что является основанием, а что составляет порядок предоставления, использования и возврата кредита.

Статья содержит указание на следующие позиции: пределы средств, в которых предоставляются бюджетные кредиты, цели на которые этот кредит может быть предоставлен, предельный срок его предоставления, получатели, а также размер платы за пользование кредитом.

Что же из этих позиций законодатель области относит к основаниям, к порядку предоставления, исполнения и возврата бюджетного кредита содержание статьи с достоверностью определить не позволяет.

Более того, представитель Законодательного Собрания не отрицает, что

порядок использования и возврата кредита законодатель не отрегулировал, ограничившись указанием на цели использования кредита и предельные сроки его возврата.

Действительно, Бюджетным кодексом РФ не определено в полной мере, что должны в себя включать: основания, порядок предоставления, условия предоставления (для областных государственных предприятий), использования и возврата указанных кредитов, но суд считает, что данное обстоятельство не позволяет законодательному органу субъекта Федерации отрегулировать данные правоотношения таким образом, чтобы норма закона субъекта Федерации не позволяла определить, что есть основания, порядок предоставления и условия предоставления, порядок использования и возврата бюджетного кредита.

В толковом словаре под редакцией С.Ю.Ожегова и Н.В.Шведовой под порядком (применительно к данному спору) следует отнести толкование слова порядок, как правила, по которым совершается что-нибудь. На что сослался и представитель заинтересованного лица.

Но в законе ЕАО “Об областном бюджете на 2007 год“, и непосредственно, в его статье 19, суд не усматривает правил, по которым совершается предоставление, использование, возврат бюджетного кредита.

И в этой связи, доводы прокурора о неправомерности предоставления правительству области права: определить сроки возврата кредита (существенного элемента, определяющего отношения по возврату кредита) и решения иных вопросов предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, суд находит законными и обоснованными, поскольку решение данных вопросов исполнительный орган субъекта Федерации может устанавливать в соответствии с нормами закона субъекта Федерации, регулирующими эти вопросы.

Отсутствие определенности в данной статье, и фактическую передачу в силу этой неопределенности, полномочий, принадлежащих законодательному органу, органу исполнительной власти подтверждает принятие правительством ЕАО двух постановлений, копии которых приобщены к материалам дела.

Так, постановлением правительства ЕАО от 13 февраля 2007 г. N 41-пп “О мерах по реализации закона ЕАО “Об областном бюджете на 2007 год“ в п. п. 4 п. 5 предусмотрено поручение финансовому управлению правительства ЕАО “предоставлять бюджетные кредиты бюджетам городского округа и муниципальных районов, областным государственным унитарным предприятиям по основаниям, установленным статьей 19 закона об областном бюджете в соответствии с Порядком предоставления, использования и возврата бюджетного кредита местным бюджетам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, утвержденным постановлением правительства области от 16.02.2005 N 47-пп.

Постановление правительства ЕАО N 16.02.2005 N 47-пп “Об утверждении порядка предоставления, использования и возврата бюджетного кредита местным бюджетам, государственным и унитарным предприятиям“ содержит порядок (правила), по которым должен предоставляться, использоваться и возвращаться бюджетный кредит, то есть те положения, о которых, кроме как в абзаце 1 статьи 19 закона ЕАО “Об областном бюджете на 2007 год“, в рассматриваемой норме речи не идет.

Как неоднократно указывалось в Постановлениях Конституционного Суда из конституционных принципов юридического равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

С учетом Конституции РФ, данные принципы в равной степени имеет отношение, как к федеральному законодателю, так и к законодателю субъекта Федерации.

Отсутствие в статье 19 закона ЕАО “О бюджете на 2007 год“ определенности в том, что законодатель относит к основаниям, порядку предоставления, условиям предоставления (для областных государственных предприятий), порядку использования и возврата указанных кредитов, и отсутствие подобного регулирования в других положениях закона области, дает суду основание признать несоответствующим федеральному законодательству пункта 3 статьи 19 закона N 26-ОЗ “Об областном бюджете на 2007 год“.

Как следует, из указанных постановлений правительства ЕАО, а также из пояснений представителя Законодательного Собрания, данная норма применялась для предоставления бюджетных кредитов, поэтому суд в целях обеспечения стабильности правоотношений считает необходимым признать недействующим оспариваемый пункт с момента вступления решения суда в законную силу.

Кроме того, суд считает необходимым в течение месяца после вступления решения суда в законную силу направить его для публикации сообщения о признании указанного положения закона области противоречащим и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу в информационно-правовом сборнике “Собрание законодательства Еврейской автономной области“, в котором был опубликован оспариваемый в части закон области.

Месячный срок для публикации установлен с учетом времени необходимого для изготовления постановления кассационной инстанции в случае обжалования решения суда, отдаленности субъекта Федерации от места нахождения кассационной инстанции, а также времени необходимого для подготовки и размещения соответствующего сообщения.

В соответствии с частью 1 статьи 103 ГПК РФ издержки, понесенные судом в связи с рассмотрением дела, и государственная пошлина, от уплаты которых истец был освобожден, взыскиваются с ответчика, не освобожденного от уплаты судебных расходов, в федеральный бюджет пропорционально удовлетворенной части исковых требований.

В соответствии со статьей 333.36 НК РФ прокуроры - по заявлениям в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями, освобождаются.

Статьей 333.19 НК РФ размер государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции при подаче заявления об оспаривании (полностью или частично) нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц установлен для организаций - 2000 рублей.

В связи с удовлетворением требования прокурора данная сумма подлежит взысканию с заинтересованного лица.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

заявление прокурора Еврейской автономной области о признании закона Еврейской автономной области “Об областном бюджете на 2007 год“ недействующим в отдельной части удовлетворить.

Пункт 3 статьи 19 закона Еврейской автономной области “Об областном бюджете на 2007 год“ N 26-ОЗ от 27.11.2006 (в редакции закона ЕАО от 25.12.2006 N 54-ОЗ, закона ЕАО от 28.02.2007 N 84-ОЗ, закона ЕАО от 28.02.2007 N 85-ОЗ, закона ЕАО от 23.03.2007 N 101-ОЗ) признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В течение месяца после вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о нем в информационно-правовом сборнике “Собрание законодательства Еврейской автономной области“.

Взыскать с Законодательного Собрания Еврейской автономной области в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 2000 (двух тысяч) рублей 00 копеек.

Решение суда может быть обжаловано и на него может быть подано кассационное представление в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через суд Еврейской автономной области.

Судья

А.Н.КНЕПМАН