Решения и определения судов

Решение Амурского областного суда от 22.02.2006 В удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений закона области об автомобильном транспорте отказано, поскольку оспариваемые положения закона не регулируют гражданские правоотношения, носят административно-правовой характер, приняты в пределах полномочий органов государственной власти субъекта РФ и не противоречат федеральному законодательству

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

22 февраля 2006 года Амурский областной суд в составе:

председательствующего Косарева Е.Н.

при секретаре Цыгановой И.В.

с участием прокурора Вечкановой Т.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Куценко В.Г. и Беленковой Т.П. о признании недействующими отдельных положений Закона Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ от 22 декабря 2004 г. N 394-ОЗ (в редакции от 23 сентября 2005 года), установил:

Куценко В.Г. и Беленкова Т.П. обратились с заявлением в суд о признании недействующими абз. 17 ст. 2, п. 2 ст. 3, п. 7 ст. 3 в части слов “в том числе открывает, закрывает, изменяет и утверждает маршруты и определяет параметры
их обслуживания“, п. 3 ст. 4 в части слов “определяет параметры их обслуживания“, п. 9 ст. 4, абз. 5 п. 2 ст. 5, абз. 1 п. 3 ст. 5, абз. 2 п. 3 ст. 5 в части слов “на обслуживание регулярного маршрута и согласовывается расписание (график) движения пассажирского транспорта по утвержденному маршруту“, п. 2 ст. 6 в части слов “на обслуживание регулярного маршрута“ Закона Амурской области “Об автомобильном транспорте в Амурской области“ от 22 декабря 2004 г. N 393-ОЗ (в редакции от 23 сентября 2005 года).

В обоснование своих требований они указали, что Амурским областным Советом народных депутатов принят Закон Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ от 22 декабря 2004 г. N 394-ОЗ (с изменениями от 23 сентября 2005 г. N 67-ОЗ). Названным Законом органы государственной власти и органы местного самоуправления наделены функциями хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом.

В Законе Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ произошла подмена понятия “организация транспортного обслуживания“ на понятие “организация перевозок“, которые не являются равноценными, что вытекает из действующих на сегодняшний день нормативных правовых актов.

В отличие от организации транспортного обслуживания населения организация пассажирских перевозок является неотъемлемой частью деятельности по перевозке пассажиров по регулярным автобусным и таксомоторным маршрутам, осуществляемой хозяйствующими субъектами - автотранспортными предприятиями и организациями.

Организация автобусных и таксомоторных перевозок, осуществляемая в соответствии с правилами организации перевозок, является экономической деятельностью хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки автотранспортом (автотранспортных предприятий и организаций), и представляет собой совокупность определенных функций автотранспортных предприятий и организаций по организации пассажирских перевозок, порядок осуществления которых
установлен правилами организации перевозок.

Организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования является функцией управления, выполняемой органами местного самоуправления при решении соответствующего вопроса местного значения, а организация пассажирских перевозок представляет собой совокупность функций хозяйствующих субъектов, выполняемых ими в процессе деятельности по осуществлению пассажирских перевозок автотранспортом.

Отсюда следует, что абз. 17 ст. 2, п. 2 ст. 3, п. 7 ст. 3, п. 3 ст. 4, п. 9 ст. 4, абз. 1 п. 3 ст. 5 Закона Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ органы государственной власти и органы местного самоуправления наделены правом осуществлять функции хозяйствующих субъектов по организации пассажирских перевозок автотранспортом, что нарушает запрет, установленный абз. 2 п. 3 ст. 7 Закона РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках“, согласно которой запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов.

Абз. 5 п. 2 ст. 5 Закона Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ установлено, что маршрут является единой и неделимой частью маршрутной сети, это положение закрепляет монополизацию рынка услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в рамках одного маршрута, и влечет устранение конкуренции на каждом отдельно взятом маршруте. Эта норма противоречит п. 1 ст. 7 Закона РСФСР “О конкуренции ...“, согласно которому федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают
самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере.

Абз. 2 п. 3 ст. 5 Закона Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ установлено, что привлечение автомобильного транспорта юридических лиц и граждан к обслуживанию регулярных автобусных и таксомоторных маршрутов производится организатором перевозок на конкурсной основе. По результатам конкурса с перевозчиком заключается договор на обслуживание регулярного маршрута и согласовывается расписание (график) движения пассажирского транспорта по утвержденному маршруту. В соответствии с п. 2 ст. 6 Закона Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ перевозчик обязан иметь договор на обслуживание регулярного маршрута в городском и пригородном сообщении с органами местного самоуправления, в межмуниципальном (внутриобластном) сообщении - с администрацией области.

Эти положения Закона Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ в части определения вида договора, заключаемого органами местного самоуправления и администрацией Амурской области с перевозчиками по результатам проведения конкурса, не соответствуют требованиям действующего законодательства, нарушают установленные ч. 1 ст. 8 Конституции РФ принципы свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, свободы экономической деятельности, поддержки конкуренции, так как создают препятствия для свободного осуществления нашей предпринимательской деятельности, нарушают их право на конкуренцию.

Ограничения права субъекта предпринимательства на конкуренцию могут вводиться лишь на основании федеральных законов для защиты общественных и государственных интересов и не могут быть введены законом субъекта РФ.

В судебном заседании заявители и их представители уточнили заявленные требования и
просили признать недействующими абз. 17 ст. 2, п. 2 ст. 3, п. 7 ст. 3 в части слов “в том числе открывает, закрывает, изменяет и утверждает маршруты и определяет параметры их обслуживания“, п. 3 ст. 4 в части слов “определяет параметры их обслуживания“, п. 9 ст. 4, абз. 5 п. 2 ст. 5, абз. 1 п. 3 ст. 5, абз. 2 п. 3 ст. 5 в части слов “на обслуживание регулярного маршрута и согласовывается расписание (график) движения пассажирского транспорта по утвержденному маршруту“, п. 2 ст. 6 в части слов “на обслуживание регулярного муниципального автобусного или таксомоторного маршрута общего пользования“ и “регулярного пригородного и межмуниципального автобусного или таксомоторного маршрута“ Закона Амурской области “Об автомобильном транспорте в Амурской области“ от 22 декабря 2004 г. N 394-ОЗ (в редакции от 23 сентября 2005 года).

В судебном заседании представитель заявителя Куценко В.Г. - Тарасова У.Н. изложенные в заявлении требования поддержала в полном объеме, пояснив, что она не согласна с тем, что органы власти и органы местного самоуправления наделены функциями хозяйствующего субъекта, которыми являются перевозчики, то есть индивидуальные предприниматели, в том числе и заявители. Заявители как предприниматели имеют право самостоятельно осуществлять свою предпринимательскую деятельность, в том числе быть организаторами своей предпринимательской деятельности. Действующим законодательством определены функции хозяйствующего субъекта по организации перевозок пассажиров. Это правила организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденные приказом Минтранса РСФСР N 200 от 31 декабря 1981 года, который прямо указывает в своей преамбуле, кому вменяется в обязанность исполнение этого приказа, и на кого возлагаются функции по организации перевозок пассажиров. Таковыми являются автотранспортные
предприятия и организации. Согласно действующему законодательству индивидуальные предприниматели приравниваются к частным предпринимателям и являются самостоятельными субъектами на рынке перевозок пассажиров. Правила определяют порядок пассажирских перевозок и указывают, что изменения определяют хозяйствующие субъекты. Владельцы автобусов обязаны составлять паспорта и схемы маршрутов, разрабатывать график движения. То есть приказом N 200 установлены все правила и требования при организации пассажирских перевозок.

В обжалуемом Законе Амурской области органы власти и органы местного самоуправления наделяются функциями самих перевозчиков, она считает, что они не могут осуществлять эти функции. Осуществление полномочий, которыми наделены органы власти и местного самоуправления по организации перевозок, не может быть осуществлено без функций хозяйствующего субъекта, чего органы местного самоуправления и власти не могут делать, поскольку закон о муниципалитете запрещает совмещение полномочий.

Абзац 5 п. 2 ст. 5 оспариваемого Закона Амурской области противоречит п. 1 ст. 7 “Закона о конкуренции ...“ в том, что “органам власти и управления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов“, то есть запрет является безусловным.

Она считает, что маршрут является локальным товарным рынком. На каждом маршруте действует несколько хозяйствующих субъектов, они осуществляют перевозки по графику. По закону Амурской области маршрут будет монополизирован, так как в случае победы на конкурсе будет заключен договор на 1 перевозчика на обслуживание 1 маршрута.

Заявители осуществляют свою деятельность с использованием личного транспорта: у Куценко - 2 автобуса, у Беленковой - 3. Обслужить один маршрут таким количеством транспорта заявители не могут, то есть они лишаются права на осуществление своей деятельности по перевозке пассажиров. На сегодняшний
день объявлен конкурс, выставлены маршруты, но заявители не могут выйти на конкурс с таким количеством транспорта.

То, что на отдельных маршрутах деятельность осуществляют несколько хозяйствующих субъектов, подтверждается графиками, которые утверждены на май 2005 года, где указано, что по маршруту N 11, где осуществляет свою деятельность Беленкова, действуют 16 перевозчиков и 29 единиц транспортных средств; по маршруту N 29-р, где осуществляет свою деятельность Куценко, действуют 20 перевозчиков и 34 единицы транспортных средств. То есть до проведения конкурса на маршруте работает несколько перевозчиков, после конкурса маршрут будет отдан только одному перевозчику. Заявители же могут участвовать в конкурсе, только представив такое количество транспорта, которое сможет обеспечить перевозки по маршруту.

В п. 2 ст. 6 оспариваемого Закона Амурской области сказано, что перевозчик иметь договор на обслуживание регулярного муниципального автобусного или таксомоторного маршрута общего пользования с органами местного самоуправления, регулярного пригородного и межмуниципального автобусного или таксомоторного маршрута - с администрацией области. Она считает, что положения этого пункта в части определения вида договора не соответствуют действующему законодательству.

В процессе осуществления перевозок складываются два вида правоотношений: административное и гражданское. Административные правоотношения не могут строиться на гражданско-правовых договорах. А уж если определяется действие гражданско-правового договора, то это должен быть договор государственного или муниципального заказа. А вид договора, оговоренный в оспариваемом Законе, не позволяет заявителям и другим лицам заключать такой договор, какой соответствовал бы их интересам.

Отношения по осуществлению перевозок регулируются законом, и нет необходимости дополнительно регулировать их договорами.

Также в абз. 2 п. 3 ст. 5 сказано, что по итогам конкурса заключается договор и согласовывается расписание (график) движения пассажирского транспорта по утвержденному маршруту.
То есть прямо следует, что согласование расписания - только после прохождения конкурса и заключения договора.

Обязанность согласования графика движения закреплена за владельцами автотранспорта еще приказом N 200. Наличие графика движения является лицензионным требованием. Закон же Амурской области вопрос согласования связывает с прохождением конкурса и заключением договора, только после этого будет согласован график движения.

Она считает, что это приводит к ограничению свободы в деятельности хозяйствующих субъектов и противоречит федеральному законодательству и Закону “О конкуренции ...“. Просила суд удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

В судебном заседании представитель заявителя Беленковой Т.П. Богуш В.П. изложенные в заявлении требования поддержал в полном объеме, пояснив, что он настаивает на удовлетворении требований заявителей, так как оспариваемым Законом на органы власти и органы местного самоуправления возложены функции хозяйствующих субъектов Оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству, которое регламентирует деятельность по осуществлению пассажирских перевозок. Он просил удовлетворить требования заявителей в полном объеме.

В судебном заседании заявитель Куценко В.Г. требования, изложенные в своем заявлении, поддержал в полном объеме, пояснив, что по его мнению областной Закон отдает органам власти все права делать с индивидуальными предпринимателями, что им угодно. В Законе органам власти предоставлено право открывать, закрывать или изменять маршруты. Он не против этого. Но закрывать или изменять маршруты, тем более которые открыты предпринимателями, недопустимо. На конкурс могут быть допущены перевозчик или перевозчики, заключившие между собой соглашение. Он не хочет заключать с кем-нибудь соглашение. В случае если лицо, с кем он заключит такое соглашение, нарушит его, он не хочет нести ответственность за него.

Он просил удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

В судебном заседании Беленкова Т.П. требования, изложенные
в своем заявлении, поддержала в полном объеме, пояснив, что она согласна с выступлениями представителей заявителей, так как они все подробно пояснили по существу.

Представитель администрации Амурской области Будкин Д.А. заявленные требования не признал, пояснив, что мотивы заявителей сводятся к указанию на несоответствие оспариваемых положений Закона АО N 394-ОЗ антимонопольному законодательству РФ, указывая, что оспариваемые положения Закона регулируют экономическую деятельность. Однако заявители не учитывают, что Закон Амурской области 394-ОЗ регулирует вопросы безопасности дорожного движения.

Часть 1 статьи 6 Федерального закона “О безопасности дорожного движения“ от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ не относит к компетенции РФ вопросы организации деятельности муниципального, пригородного и межмуниципального транспорта. Полномочия субъектов РФ по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении определены п. 12 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

Аналогичные полномочия органов местного самоуправления определены ст.ст. 14, 15 и 16 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

Статья 5 данного Федерального закона дает перечень основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают Ф.И.О. власти - подчинения, характерные для административных правоотношений. К ним, в частности, отнесены и вопросы регулирования безопасности дорожного движения, в том числе разработка и утверждение в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов.

Названные правоотношения возникают между перевозчиками и уполномоченными органами государственной власти и не охватываются действием
гражданского законодательства.

Таким образом, Закон Амурской области не регулирует сферу гражданско-правовых отношений и не ограничивает конкуренцию хозяйствующих субъектов, а направлен лишь на обеспечение безопасных условий их деятельности и носит административно-правовой характер. Закон АО принят в пределах ведения субъекта РФ в соответствии с пунктами “б“ и “к“ ст. 72 и ст. 73 Конституции РФ.

Представитель Амурского областного Совета народных депутатов Косицин К.Ю. требования заявителей не признал, пояснив, что оспариваемый Закон области регулирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом, и принят областным Советом народных депутатов в пределах ведения субъекта РФ.

Статья 6 Федерального закона “О безопасности дорожного движения“ не относит к компетенции РФ вопросы организации деятельности муниципального, пригородного и межмуниципального транспорта. Полномочия субъектов РФ по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении также закреплены в ст. 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“.

Заявителями оспариваются абз. 17 ст. 2, п. 2 и п. 7 ст. 3, п. 3 и п. 9 ст. 4, абз. 5 п. 2, абз. 1 и 2 п. 3 ст. 5 и п. 2 ст. 6 Закона Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“.

Закон Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ не затрагивает вопросы предпринимательства и не ограничивает конкуренцию хозяйствующих субъектов, а направлен лишь на обеспечение безопасных условий их деятельности и носит административно-правовой характер. Названный Закон принят в пределах ведения субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктами “б“ и “к“ статьи 72 Конституции Российской Федерации, в то время как гражданское законодательство находится в исключительном ведении РФ, и субъекты РФ не могут принимать законы, затрагивающие эти вопросы.

Ошибочно мнение заявителей о противоречии абз. 17 ст. 2 Закона Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ п. 3 ст. 7 Закона РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках“. Поскольку организатор перевозок не является хозяйствующим субъектом, так как он не осуществляет хозяйственную деятельность по пассажирским перевозкам, а лишь организует транспортное обслуживание населения путем проведения конкурсов в целях обеспечения более качественного и безопасного обслуживания граждан.

П. 2 ст. 3 Закона АО предусмотрено, что администрация области формирует систему управления пассажирским транспортом общего пользования, что предусматривает установление единого порядка осуществления на территории области организации перевозочной деятельности пассажирским транспортом общего пользования. Поэтому названное положение не затрагивает каким-либо образом прав заявителей.

В соответствии с п. 7 ст. 3 и п. 9 ст. 4 Закона АО к компетенции администрации области и органов местного самоуправления отнесены вопросы открытия, закрытия, изменения и утверждения регулярных муниципальных, пригородных и межмуниципальных автобусных и таксомоторных маршруты общего пользования.

Эти положения Закона обоснованы пунктом 4.18 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса РФ от 8 января 1997 г. N 2, согласно которому акты обследования комиссии, содержащие заключение о возможности эксплуатации действующих и открытии новых автобусных маршрутов, передаются в соответствующие органы исполнительной власти, утвердившие состав комиссии, для решения вопроса об открытии или продолжении эксплуатации маршрута.

Пунктом 3 ст. 4 Закона к компетенции администрации области и органов местного самоуправления отнесены вопросы определения параметров обслуживания маршрута.

Согласно п. 10 Правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом, утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 31 декабря 1981 г. N 200, автобусный маршрут представляет собой установленный и соответственно оборудованный путь следования автобусов между начальным и конечным пунктами. Перевозки пассажиров на маршруте осуществляются по утвержденным расписаниям движения.

Он считает, что оспариваемые положения Закона области не нарушают прав заявителей и не ограничивают конкуренцию хозяйствующих субъектов в предпринимательской деятельности.

Определением от 22 февраля 2006 года в силу ст. 248 ГПК РФ производство по делу прекращено в части признания недействующими абз. 1 п. 3 ст. 5 и абз. 2 п. 3 ст. 5 Закона Амурской области “Об автомобильном транспорте в Амурской области“ от 22 декабря 2004 г. N 394-ОЗ (редакция от 23 сентября 2005 года), так как решением Арбитражного суда Амурской области от 23 мая 2005 года п. 3 ст. 5 названного Закона АО признан соответствующим федеральному законодательству.

Из материалов дела следует, что Амурским областным Советом народных депутатов принят Закон Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ от 22 декабря 2004 г. N 394-ОЗ, официально был опубликован в газете “Амурская правда“ 28 декабря 2004 г., NN 359 - 360. 23 сентября 2005 года в Закон N 394-ОЗ Законом Амурской области N 67-ОЗ были внесены изменения, которые были опубликованы в названной газете 30 сентября 2005 г. N 193.

Статья 2 в оспариваемом пункте имеет следующее содержание:

абз. 17: “организатор перевозок - орган государственной власти, орган местного самоуправления, осуществляющие организацию транспортного обслуживания населения пассажирским транспортом общего пользования.“.

Статья 3 в оспариваемых пунктах предусматривает, что администрация области:

п. 2: “формирует систему управления пассажирским транспортом общего пользования;“;

п. 7: “организует транспортное обслуживание населения автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах, в том числе открывает, закрывает, изменяет и утверждает маршруты и определяет параметры их обслуживания;“;

Статья 4 в оспариваемых пунктах предусматривает, что органы местного самоуправления:

п. 3: “создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах, определяют параметры обслуживания маршрута;“;

п. 9: “открывают, закрывают, изменяют и утверждают регулярные муниципальные автобусные и таксомоторные маршруты общего пользования;“.

Статья 5 в оспариваемых пунктах имеет следующее содержание:

абз. 5 п. 2: “Маршрут является единой и неделимой частью маршрутной сети.“;

абз. 1 п. 3: “Целесообразность открытия, закрытия или изменения регулярных автобусных или таксомоторных маршрутов общего пользования определяется организатором перевозок на основании анализа пассажиропотоков, который проводится как по инициативе организатора перевозок, так и по просьбам и заявлениям населения, общественных организаций, перевозчиков, представительных органов местного самоуправления.“;

абз. 2 п. 3: “Привлечение автомобильного транспорта юридических лиц и граждан к обслуживанию регулярных автобусных и таксомоторных маршрутов производится организатором перевозок на конкурсной основе. По результатам конкурса с перевозчиком заключается договор на обслуживание регулярного маршрута и согласовывается расписание (график) движения пассажирского транспорта по утвержденному маршруту.

Статья 6 в оспариваемом пункте предусматривает, что перевозчик обязан:

п. 2: “иметь договор на обслуживание регулярного муниципального автобусного или таксомоторного маршрута общего пользования с органами местного самоуправления, регулярного пригородного и межмуниципального автобусного или таксомоторного маршрута с Администрацией области;“.

Изучив материалы дела, требования заявителей, изложенные в пределах их заявления, пояснения представителей ответчиков, другие материалы дела, суд приходит к следующему.

Подпунктом “б“ ст. 72 Конституции РФ вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 12 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов по организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

В соответствии со ст. 4 Федерального закона “О безопасности дорожного движения“ от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ в систему законодательства РФ о безопасности дорожного движения включены нормативные правовые акты субъектов РФ, которыми осуществляется решение вопросов безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции РФ (п.п. 3 и 4 ст. 6), устанавливаются мероприятия по организации дорожного движения (ст. 21).

На основании ст. 5 ФЗ “О безопасности дорожного движения“ обеспечение безопасности дорожного движения Ф.И.О. власти - подчинения, характерных для административных правоотношений, и осуществляется посредством координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; регулирования деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов; осуществления деятельности по организации дорожного движения; осуществления государственного надзора и контроля за выполнением законодательства РФ, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Сферой правового регулирования Закона Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ N 394-ОЗ являются отношения по обеспечению безопасности дорожного движения. Закон разработан с целью дальнейшего совершенствования работы по организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом, удовлетворению спроса населения на услуги пассажирского транспорта общего пользования для обеспечения безопасности дорожного движения (ст. 1).

В обжалуемых заявителями положениях Закона Амурской области правоотношения возникают между перевозчиком и уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам осуществления организации транспортного обслуживания населения транспортом общего пользования (абз. 17 ст. 2); формирования системы управления пассажирским транспортом общего пользования и организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом на пригородных и межмуниципальных маршрутах, в том числе открытия, закрытия, изменения и утверждения маршрутов и определения параметров их обслуживания (п. 2 и п. 7 ст. 3); создания условий для предоставления транспортных услуг населению, организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах и определения параметров обслуживания маршрута, в том числе открытия, закрытия, изменения и утверждения регулярных муниципальных автобусных и таксомоторных маршрутов общего пользования (п. 3 и п. 9 ст. 4); о неделимости маршрута как единой и неделимой части маршрутной сети (абз. 5 п. 2 ст. 5); наличия у перевозчика договора на обслуживание регулярного муниципального автобусного или таксомоторного маршрута общего пользования с органами местного самоуправления или с администрацией области (п. 2 ст. 6), который заключается с организатором конкурса по его результатам (п. 3 ст. 5).

Не может суд согласиться и с утверждением заявителей о том, что оспариваемые положения Закона Амурской области противоречат Правилам организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденным приказом Минавтотранса РСФСР от 31 декабря 1981 г. N 200, так как положения Правил касаются лишь автотранспортных предприятий, организаций и транспортных управлений, к которым заявители не относятся и, следовательно, действие этих положений на них как индивидуальных предпринимателей не распространяется.

Пп. 7 п. 1 ст. 14 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (п. 20 ст. 6 ФЗ N 154-ФЗ) к вопросам местного значения поселения отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения. Пп. 6 п. 1 ст. 15 названного Закона к вопросам местного значения муниципального района отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

Организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе посредством выбора перевозчиков, способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.

Суд находит несостоятельными доводы заявителей о том, что организация пассажирских перевозок, осуществляемая в соответствии с обжалуемыми ими правовыми нормами Закона Амурской области N 394-ОЗ, представляет собой экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Поскольку в Законе АО N 394-ОЗ, в том числе в оспариваемых положениях, не затрагиваются вопросы перевозки грузов, пассажиров и багажа, договора перевозки, общих условий перевозки грузов, пассажиров и багажа отдельными видами транспорта, а также ответственности сторон по этим перевозкам, следовательно, норм гражданского права оспариваемые нормы Закона не касаются.

Необоснованы доводы заявителей в том, что установление п. 2 ст. 5 Закона АО N 394-ОЗ понятия о неделимости маршрута как единой и неделимой части маршрутной сети предполагает монополизацию маршрута одним перевозчиком. Поскольку п. 10 Правил организации пассажирских перевозок от 31 декабря 1981 г. N 200 дано общее понятие автобусного маршрута, под которым понимается, что маршрут представляет собой установленный и соответственно оборудованный путь следования автобусов между начальным и конечным пунктами. Организатор перевозок, выставляя на определенных условиях на конкурс открываемый автобусный или таксомоторный маршрут, в том числе обязан указать и его протяженность, т.е. начальный и конечный его пункты. Неделимость маршрута позволяет обеспечить устойчивый пассажиропоток и безопасность дорожного движения.

Наличие в п. 2 ст. “ оспариваемого Закона АО указания о возложении на перевозчика обязанности иметь договор на обслуживание регулярного муниципального автобусного или таксомоторного маршрута общего пользования с органами местного самоуправления, регулярного пригородного и межмуниципального автобусного или таксомоторного маршрута с администрацией области является итогом конкурса, результат которого подлежит соответствующему оформлению. Однако договор на обслуживание регулярного маршрута заключается не по правилам гражданского законодательства, основанного на принципе равенства сторон, а по результатам конкурса, проводимого организатором перевозок, т.е. органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления, из публично-правовых отношений, основанных на принципе власти - подчинения, на условиях, определяемых организатором конкурса.

В соответствии со статьей 4 Закона “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках“ конкуренция - это состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с Законом Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ от 22 декабря 2004 г. N 394-ОЗ губернатором Амурской области принято постановление “О порядке привлечения автомобильного транспорта юридических лиц и граждан к обслуживанию регулярных автобусных и таксомоторных маршрутов общего пользования на муниципальных, пригородных и межмуниципальных маршрутах“ от 26 января 2006 г. N 20, согласно п. 1 раздела 6 которого в конкурсе могут участвовать владельцы транспортных средств всех форм собственности, различных организационно-правовых форм, а также группы перевозчиков, заключившие между собой соглашение о совместном обслуживании маршрута, имеющие лицензии на перевозку пассажиров и способные обеспечить исполнение заданных параметров обслуживания маршрута. Поэтому доводы заявителей о наличии ограничений и невозможности принять участие в конкурсе на обслуживание маршрута ввиду недостатка транспортных средств не могут быть приняты во внимание, поскольку они не лишены возможности объединиться в группу перевозчиков и заключить между собой соглашение о совместном обслуживании маршрута.

Осуществление перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам сопряжено с использованием перевозчиками объектов муниципальной инфраструктуры, право на использование которых должно осуществляться на основании гражданско-правового договора, заключаемого способами, предусмотренными Гражданским кодексом РФ, включая заключение договора на торгах. При этом заключение такого договора с победителями конкурса не создает препятствий для иных лиц, осуществляющих перевозку пассажиров по самостоятельно разработанным маршрутам, оборудованным и согласованным в установленном порядке маршрутам.

Заявители Куценко и Беленкова зарегистрированы в качестве предпринимателей без образования юридического лица, имеют лицензии на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (наличие которой обязательно в силу п. 62 ст. 17 ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности“). При этом они не лишены и не ограничены в праве самостоятельно решать вопрос об участии в конкурсе на обслуживание регулярных маршрутов, проводимых организатором перевозок, и использовать свои возможности и имущество для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. В случае нарушения их прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности заявители не лишены права на судебную защиту в зависимости от характера нарушения их прав.

Верховный Суд РФ в определении от 19 сентября 2003 г. по делу N 58-Г03-30 высказал суждение при оценке нормативного правового акта схожего содержания, что в отношении регулярных маршрутов, разработанных и обустроенных перевозчиками самостоятельно (проект маршрута движения, графики движения и согласования органов государственной власти, осуществляющих госконтроль за перевозками автотранспортом, обустройство остановочных пунктов, изменение дорожной разметки и установка знаков, строительство павильонов для пассажиров), в соответствии с требованиями Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденных приказом Минавтотранса РСФСР от 24 декабря 1987 г. N 176, органы местного самоуправления ограничены правом согласования маршрутов, и конкурса в отношении этих маршрутов не проводится. Право на осуществление перевозок пассажиров возникает у зарегистрированных индивидуальных предпринимателей с момента получения лицензии, и конкурсное привлечение на маршруты данного права не затрагивает.

Выбор перевозчиков пассажиров вне регулярных маршрутов, организованных органами местного самоуправления, муниципальными или государственными предприятиями по договорам с гражданами и предприятиями, таксомоторами, на туристических линиях (п.п. 4, 59 - 65 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР или по самостоятельно разработанным перевозчиками регулярным маршрутам), не регулируется Законом области N 394-ОЗ. В этом случае вопрос о реализации перевозчиками своего права участвовать в осуществлении перевозки пассажиров по регулярным маршрутам или о перевозках иными способами решается самостоятельно.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемые положения Закона Амурского области в действующей редакции: абз. 17 ст. 2, п.п. 2 и 7 ст. 3, п.п. 3 и 9 ст. 4, абз. 5 п. 2 ст. 5, п. 2 ст. 6 - не регулируют гражданские правоотношения, носят административно-правовой характер (на принципе власти - подчинения), приняты в пределах ведения субъекта РФ и не противоречат ст. 7 Закона РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках“ от 22 марта 1991 г. N 948-1, так как не содержат положений, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов или создают дискриминационные условия их деятельности, либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов; не содержат положений, предоставляющих льготы и преимущества отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам; не содержат положений, которыми совмещаются функции органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов.

При таких обстоятельствах заявителям Куценко и Беленковой следует отказать в удовлетворении заявления о признании недействующими оспариваемых ими отдельных положений Закона Амурской области “Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области“ от 22 декабря 2004 г. N 394-ОЗ (в редакции от 23 сентября 2005 года), поскольку интересы и правоспособность заявителей напрямую ими не затрагиваются.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 197, 253 ГПК РФ, суд решил:

Куценко В.Г. и Беленковой Т.П. в удовлетворении заявления о признании недействующими абз. 17 ст. 2, п. 2 ст. 3, п. 7 ст. 3 в части слов “в том числе открывает, закрывает, изменяет и утверждает маршруты и определяет параметры их обслуживания“; п. 3 ст. 4 в части слов “определяет параметры их обслуживания“; п. 9 ст. 4, абз. 5 п. 2 ст. 5, п. 2 ст. 6 в части слов “на обслуживание регулярного муниципального автобусного или таксомоторного маршрута“ и “регулярного пригородного и межмуниципального автобусного или таксомоторного маршрута“ Закона Амурской области “Об автомобильном транспорте в Амурской области“ от 22 декабря 2004 г. N 394-ОЗ (в редакции от 23 сентября 2005 года) отказать.

Решение может быть обжаловано или опротестовано прокурором в Верховный Суд РФ в течение 10 дней через Амурский областной суд.

Судья

Е.Н.КОСАРЕВ