Решения и определения судов

Решение Пермского областного суда от 09.02.2005 по делу N 3-20-05 По заявлению прокурора Пермской области о признании недействующим в части Закона Пермской области “О Законодательном Собрании Пермской области“. (вместе с определением Верховного Суда РФ от 27.04.2005 по делу N 44-Г05-5)

ПЕРМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 9 февраля 2005 г. по делу N 3-20-05

Пермский областной суд в составе:

председательствующего Лядовой Л.И.

при участии прокурора Кузнецовой А.А.

при секретаре Невидимовой Е.А.

рассмотрел в открытом судебном заседании в г. Перми 9 февраля 2005 года дело по заявлению прокурора Пермской области о признании недействующим в части Закона Пермской области “О Законодательном Собрании Пермской области“ и

установил:

Законодательным Собранием Пермской области 24 ноября 2000 года принят Закон “О Законодательном Собрании Пермской области“.

Прокурор Пермской области обратился в суд с заявлением о признании
недействующими отдельных норм Закона в связи с несоответствием федеральному законодательству. В обосновании своего заявления прокурор указал, что пунктом 2 ст. 11 Закона предусмотрено, что на постоянной профессиональной основе в Законодательном Собрании работает не более 50% от установленного законом числа депутатов, что противоречит п. 6 ст. 4 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“.

Пунктом “л“ ст. 20 Закона определено, что Законодательное Собрание области устанавливает порядок выборов депутатов Законодательного Собрания, губернатора Пермской области, депутатов представительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, назначает выборы депутатов Законодательного Собрания и губернатора Пермской области. Однако такими полномочиями субъект Российской Федерации не наделен, порядок выборов определен федеральным законодательством.

Согласно п. “о“ ст. 20 Закона Законодательное Собрание утверждает договоры Пермской области с иностранными контрагентами, ее соглашения с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, одобряет проект договора и разграничения полномочий, тогда как Законодательное Собрание в соответствии с подп. “з“ п. 2 ст. 5 названного Федерального закона вправе лишь утверждать заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации.

Пунктом “з“ ст. 21 Закона к полномочиям Законодательного Собрания отнесено объявление находящихся на территории области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную, научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры. Указанные полномочия ст. 11 Федерального закона “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ относит к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Пункт 3 ст. 24 Закона подлежит исключению, т.к. административная ответственность за невыполнение или нарушение нормативных правовых актов Пермской области, решений местного самоуправления и глав местного самоуправления
установлена ст. 2.22 Закона Пермской области “Об административных правонарушениях“.

Пункт 4 ст. 24 Закона не соответствует законодательству, поскольку порядок привлечения к административной ответственности должностных лиц определен Законом области “Об административных правонарушениях“, Кодексом РФ об административных правонарушениях. Внесение представлений не предусмотрено ни федеральным, ни областным законодательством.

В судебном заседании участвующий прокурор Кузнецова И.А. поддержала заявление прокурора области.

Представитель администрации Пермской области в судебное заседание не явился, просил рассмотреть заявление в его отсутствие.

Представитель Законодательного Собрания - Рудая О.Д. просила отказать прокурору в заявлении, пояснив, что федеральный закон не содержит обязанности по установлению количества депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, вне зависимости от установленного числа депутатов Законодательного Собрания. Оспаривая п. “л“ ст. 20 Закона, прокурор не указывает, чем термины “лишь порядок проведения выборов“ и “может назначить лишь дату таких выборов“ отличаются друг от друга. Право Законодательного Собрания по одобрению проекта договора о разграничении полномочий определено в ст. 26.7 Федерального закона. Ссылка прокурора на ст. 11 Федерального закона “Об объектах культурного наследия...“ является ошибочной, поскольку в ней говорится только о государственном контроле в области сохранения культурного наследия. Статья 24 Закона носит общий характер, полностью соответствует ст. 26 Федерального закона N 184-ФЗ. Оспариваемая статья не устанавливает порядок привлечения к административной ответственности, а лишь закрепляет право Законодательного Собрания на выход с инициативой (представлением) к органам, имеющим право возбуждать дела о привлечении к административной ответственности.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Кузнецовой А.И. об удовлетворении заявления прокурора Пермской области, пришел к следующему.

В соответствии с п. 6 ст. 4 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Законодательным Собранием Пермской области 24 ноября 2000 г. принят Закон “О Законодательном Собрании Пермской области“.

Пунктом 2 ст. 11 Закона Пермской области “О Законодательном Собрании Пермской области“ предусмотрено, что на постоянной профессиональной основе в Законодательном Собрании работает не более пятидесяти процентов от установленного пунктом 1 статьи 9 настоящего Закона числа депутатов.

С утверждением прокурора о том, что указанная норма Закона Пермской области противоречит федеральному законодательству, суд не может согласиться, поскольку Федеральный закон N 184-ФЗ не определяет условия для установления численности депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе; не обязывает установить количество депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе вне зависимости от установленного числа депутатов. В связи с этим решение числа депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, отнесено к ведению законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Пунктом “л“ ст. 20 Закона Пермской области установлен порядок выборов депутатов Законодательного Собрания, губернатора Пермской области, депутатов представительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; назначения выборов депутатов Законодательного Собрания и губернатора Пермской области.

По утверждению прокурора, такими полномочиями субъект Российской Федерации не наделен. Законодательное Собрание области вправе устанавливать лишь порядок проведения выборов.

Суд не находит оснований противоречия оспариваемой нормы Закона федеральному законодательству.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о
выборах, принимаемые в Российской Федерации.

Во исполнение федерального законодательства Законодательным Собранием 19 июня 2003 г. приняты законы Пермской области “О выборах депутатов Законодательного Собрания Пермской области“, “О выборах губернатора Пермской области“, которыми определены порядок и сроки назначения выборов депутатов Законодательного Собрания, губернатора области, депутатов представительных органов местного самоуправления.

Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации определены ст. 23 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ. Пунктом 5 данной нормы предусмотрено право законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на формирование избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Аналогичная норма содержится в ст. 8 Закона Пермской области от 06.05.2003 N 766-149 “О Пермской областной избирательной комиссии“.

Оспаривая п. “о“ ст. 20 Закона Пермской области, которым определены полномочия Законодательного Собрания по утверждению договоров Пермской области с иностранными контрагентами, ее соглашения с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, по одобрению проектов договора о разграничении полномочий, прокурор сослался на подп. “з“ п. 2 ст. 5 Федерального закона, которым определено, что законом субъекта Российской Федерации утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации. При этом прокурором не принято во внимание положение пункта 4 ст. 26.7 Федерального закона, которым право законодательного органа субъекта Российской Федерации по одобрению проекта договора о разграничении полномочий закреплено.

Полномочия Законодательного Собрания в социально-экономической сфере установлены ст. 21 Закона, п. “з“ к полномочиям Законодательного Собрания отнесено объявление находящихся на территории области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную, научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры.

По мнению прокурора, данная норма Закона противоречит ст. 11 Федерального закона “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“.

Суд
не может согласиться с позицией прокурора, поскольку согласно ст. 11 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органом охраны объектов культурного наследия и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 48 данного Федерального закона объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом.

Федеральным законом от 06.10.1999 “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“, подп. “ж“ п. 2 ст. 5 установлено, что законом субъекта Российской Федерации устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

Кроме того, категории историко-культурного значения объектов культурного наследия установлены ст. 4 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ. К объектам культурного наследия регионального значения отнесены объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации.

Указывая на исключение из Закона п. 3 ст. 24, которым определено, что невыполнение или нарушение законов и иных нормативных правовых актов Пермской области влечет административную ответственность, предусмотренную федеральными законами. В случае если административная ответственность за указанные действия федеральным законом не установлена, она может быть установлена законом Пермской области, прокурор обосновывает свою позицию наличием Закона Пермской области “Об административных правонарушениях“.

Суд не находит оснований для удовлетворения заявления прокурора по оспариваемой норме Закона,
поскольку не указано, какому федеральному закону она противоречит. Пункт 3 ст. 24 Закона является отсылочной нормой, где отсутствуют санкции. Наличие специального закона субъекта Российской Федерации “Об административной ответственности“ не может служить запретом переноса одной нормы закона в другой закон субъекта Российской Федерации.

Пунктом 4 ст. 24 Закона Пермской области Законодательному Собранию предоставлено право принятия решения о внесении представления о привлечении должностных лиц к административной ответственности за невыполнение ими законов и иных нормативных правовых актов Пермской области.

Подпунктом 2 указанного пункта установлено, что представление должно быть рассмотрено соответствующим органом не позднее 15 дней со дня его получения.

В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Представление не является нормативным актом, поэтому Законодательное Собрание, осуществляя право контролирования исполнения своих законов, предусмотренное подп. “а“ п. 4 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ, вправе принимать решение о внесении представления о привлечении должностных лиц к административной ответственности за невыполнение законов и иных нормативных правовых актов Пермской области.

Вместе с тем суд считает, что подп. 2 п. 4 ст. 24 Закона противоречит ст. 28.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, которой установлены сроки составления протокола об административном правонарушении.

С учетом изложенного, руководствуясь ст. 195 ГПК РФ, суд

решил:

Признать недействующим подп. 2 п. 4 ст. 24 Закона Пермской области от 9 декабря 2000 г. N 1244-189 “О Законодательном Собрании Пермской области“.

Прокурору Пермской области
в заявлении о признании недействующими п. 2 ст. 11, пунктов “л“, “о“ ст. 20, п. “з“ ст. 21, п. 3 ст. 24, п. 4 ст. 24 Закона Пермской области “О Законодательном Собрании Пермской области“ отказать.

По вступлении решения в законную силу оно подлежит опубликованию в газете “Звезда“.

Решение в течение десяти дней может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский областной суд.

Председательствующий

Л.И.ЛЯДОВА

Судья

Л.И.ЛЯДОВА

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 апреля 2005 г. по делу N 44-Г05-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Лаврентьевой М.Н.

судей: Еременко Т.И.

Хаменкова В.Б.

рассмотрела в судебном заседании 27 апреля 2005 года дело по кассационному представлению заместителя прокурора Пермской области на решение Пермского областного суда от 9 февраля 2005 года, которым его заявление о признании некоторых положений Закона Пермской области от 9 декабря 2000 г. N 1244-189 “О Законодательном Собрании Пермской области“ недействующими удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия

установила:

Заместитель прокурора Пермской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением, ссылаясь на то, что положения пункта 2 статьи 11, пунктов “л“ и “о“ статьи 20, пункта “з“ статьи 21, пунктов 3 и 4 статьи 24 Закона Пермской
области “О Законодательном Собрании Пермской области“ противоречат федеральному законодательству, поэтому не могут применяться и должны быть признаны недействующими.

Решением Пермского областного суда от 9 февраля 2005 года заявление прокурора удовлетворено частично, признан недействующим в части пункт 4 статьи 24 оспариваемого Закона, в остальной части требований прокурору отказано.

В кассационном представлении прокурор просит об отмене решения суда об отказе в удовлетворении его заявления, ссылаясь на его в этой части незаконность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда в части отказа в признании недействующим пункта “з“ статьи 21 оспариваемого Закона неправильным и подлежащим отмене.

В соответствии с пунктом 6 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Законодательным Собранием Пермской области 24 ноября 2000 г. принят Закон “О Законодательном Собрании Пермской области“.

Пунктом 2 статьи 11 данного Закона предусмотрено, что на постоянной профессиональной основе в Законодательном Собрании работает не более пятидесяти процентов от установленного пунктом 1 статьи 9 настоящего Закона числа депутатов.

Таким образом, судом установлено, что указанная норма Закона Пермской области, определившая число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, полностью соответствует федеральному закону.

Содержащийся в кассационном представлении довод о том, что число таких депутатов должно быть определено не в процентном отношении и вне зависимости от установленного числа депутатов, проверялся судом и правильно признан им несостоятельным, поскольку Федеральный закон N 184-ФЗ каких-либо условий для установления числа депутатов, работающих на
профессиональной постоянной основе, не предусматривает.

Пунктом “л“ статьи 20 Закона Пермской области установлен порядок выборов депутатов Законодательного Собрания, губернатора Пермской области, депутатов представительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

Отказывая прокурору в признании данной нормы недействующей, суд обоснованно исходил из того, что согласно статье 11 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.

В соответствии с приведенными положениями федерального закона Законодательным Собранием 19 июня 2003 г. приняты законы Пермской области “О выборах депутатов Законодательного Собрания Пермской области“, “О выборах губернатора Пермской области“, которыми определены порядок и сроки назначения выборов депутатов Законодательного Собрания, губернатора области, депутатов представительных органов местного самоуправления.

Согласно подпунктам “в“ и “к“ пункта 2 статьи 5 “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ законом субъекта Российской Федерации устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на его территории, а также в его законодательный (представительный) орган государственной власти.

На основании чего суд правомерно посчитал положения пункта “л“ статьи 20 областного Закона соответствующими нормам федерального законодательства.

Довод прокурора о необоснованном расширении полномочий субъекта Российской Федерации, о том, что он вправе назначить лишь дату выборов, не основан на законе и является ошибочным.

Оспаривая пункт “о“ статьи 20 Закона Пермской области, которым определены полномочия Законодательного Собрания по утверждению договоров Пермской области с иностранными контрагентами, ее соглашения с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, по одобрению проектов договоров о разграничении полномочий, прокурор сослался лишь на подпункт “з“ пункта 2 статьи 5 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“, которым определено право субъекта Российской Федерации своим законом утверждать заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации.

Аналогичная ссылка содержится и в кассационном представлении.

Однако прокурором не принято во внимание положение пункта 4 статьи 26.7 данного Федерального закона, которым закреплено право законодательного органа субъекта Российской Федерации на одобрение проекта договора о разграничении полномочий.

В связи с чем решение суда и в этой части следует признать правильным.

Довод прокурора о том, что установленная пунктом 3 статьи 24 областного Закона административная ответственность за невыполнение или нарушение законов и иных нормативных правовых актов Пермской области предусмотрена также Законом Пермской области “Об административных правонарушениях“, не может рассматриваться как противоречие данной нормы федеральному закону.

Обоснованным является вывод суда и о том, что установленное пунктом 4 статьи 24 Закона Пермской области право Законодательного Собрания принимать решения о внесении представления о привлечении должностных лиц к административной ответственности за невыполнение ими законов и иных нормативных правовых актов Пермской области полностью соответствует положениям пункта 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которым поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Мотивы, по которым прокурор считает данный вывод суда неправильным, в кассационном представлении отсутствуют.

С решением суда об отказе в признании недействующим пункта “з“ статьи 21 областного Закона Судебная коллегия согласиться не может.

В соответствии с указанной нормой к полномочиям Законодательного Собрания отнесено объявление находящихся на территории области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную, научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры.

Сославшись на то, что порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации, а объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в том числе и в собственности субъектов Российской Федерации, суд пришел к выводу о соответствии пункта “з“ статьи 21 областного Закона федеральному.

Однако каких-либо указаний об объявлении, например, природных объектов охраняемыми региональными памятниками природы либо иных объектов охраняемыми региональными памятниками истории и культуры, находящимися в чьей-либо собственности, оспариваемая норма не содержит.

В силу чего редакция последней не позволяет определить пределы компетенции законодательного органа при осуществлении им функций в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Из ее содержания не ясно, в каком правовом значении законодателем области употреблено понятие “объявляет“ иные объекты памятниками истории и культуры, имея в виду, что подобной процедуры Федеральный закон “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации“ N 73-ФЗ от 25 июня 2002 г. (в отличие от Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях“ N 33-ФЗ от 14 марта 1995 г.), установивший единые на всей территории Российской Федерации правила выявления объектов культурного наследия, их учета, определения категории и т.д., не предусматривает.

Между тем, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона (например, Постановление от 17 июня 2004 г. N 12-П).

По этой причине, в связи с несоблюдением законодателем Пермской области общеправовых требований непротиворечивости, ясности и определенности правового регулирования, с выводом суда о соответствии федеральному закону положений пункта “з“ статьи 21 областного Закона согласиться нельзя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 360 и 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

Решение Пермского областного суда от 9 февраля 2005 года в части отказа прокурору в признании пункта “з“ статьи 21 Закона Пермской области от 9 декабря 2000 г. N 1244-189 “О Законодательном Собрании Пермской области“ недействующим отменить и принять новое решение, которым признать указанную норму недействующей и не подлежащей применению со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В остальной части это же решение Пермского областного суда оставить без изменения, а кассационное представление заместителя прокурора Пермской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи