Решения и определения судов

Решение Кемеровского областного суда от 16.06.2004 N 3-178/04 О признании недействующим распоряжения Администрации Кемеровской области от 27.06.03 N 684-р “Об утверждении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях“.

КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 16 июня 2004 г. по делу N 3-178/04

Именем Российской Федерации Кемеровский областной суд в составе:

председательствующего Шалагиной О.В.,

при секретаре П.Е.Ю.,

с участием прокурора Ярощук О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Кемерово 16 июня 2004 года дело по заявлению прокурора Кемеровской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению распоряжения Администрации Кемеровской области от 27.06.2003 N 684-р “Об утверждении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях“,

установил:

Прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству недействующим и не подлежащим применению распоряжения Администрации Кемеровской области от 27.06.2003 N 684-р “Об утверждении перечня
должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях“.

Требования обоснованы тем, что оспариваемое распоряжение противоречит федеральному законодательству, в частности, Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, принято с превышением полномочий, предоставленных субъекту Федерации законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Неправомерное принятие Администрацией Кемеровской области оспариваемого нормативно-правового акта нарушает конституционно установленное разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, создает предпосылки для незаконного возбуждения в отношении граждан и юридических лиц дел об административных правонарушениях, чем ущемляет интересы государства.

В судебном заседании прокурор отдела по обеспечению участия прокурора в гражданском процессе прокуратуры Кемеровской области Ярощук О.А. предъявленное требование поддержала, просила признать названное распоряжение противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня его принятия.

Представитель Администрации Кемеровской области С.Н.И., действующая на основании доверенности от 9.06.2004 N 10-16/3186, заявленные требования не признала, указывая, что департамент лицензирования в Кемеровской области является государственным органом, контролирующим производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, поэтому он вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, указанных в п. 64 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Поскольку административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов, а Ф.И.О. спорные правоотношения не урегулированы, то Администрация области вправе была утвердить перечень должностных лиц департамента лицензирования Кемеровской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит заявление подлежащим удовлетворению.

Судом установлено, что 27 июня 2003 г. Администрацией Кемеровской области принято распоряжение N 684-р “Об утверждении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях“, которое опубликовано в газете “Кузбасс“
N 122 от 11.07.2003.

В соответствии с пунктами “а“, “б“, “к“, “н“ части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, защита прав и свобод человека и гражданина, административное законодательство и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В силу ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Оспариваемое распоряжение Администрации Кемеровской области регулирует правоотношения в области административного законодательства. Данное регулирование в силу статьи 72 (пункты “к“, “н“ части 1) Конституции Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 1.3 Кодекса устанавливает предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, к которым относит установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний (часть 1).

Поскольку в названной правовой норме определен лишь объем полномочий
Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, то в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне указанных в данной статье Кодекса пределов ведения и полномочий Российской Федерации.

Принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленные в ст. 76 Конституции Российской Федерации, раскрыты в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации“, в соответствии со ст. 12 которого по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Применительно к законодательству об административных правонарушениях принципы разграничения полномочий разъяснены в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. N 145-О по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации при регулировании правоотношений в области законодательства
об административных правонарушениях законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязаны соблюдать общие требования, предъявленные к установлению административной ответственности и производству по делам об административных правонарушениях.

Статьей 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определены должностные лица соответствующих органов, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях. В частности, в соответствии с п. 64 ч. 2 данной нормы протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.14, 14.3, 14.6, частями 1 и 2 статьи 14.16, частями 1, 3 и 4 статьи 14.17, статьями 14.18, 15.12, 15.13, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 настоящего Кодекса.

Согласно ч. 3 этой же статьи Кодекса помимо случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 14.1, статьей 19.20 настоящего Кодекса, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий, в пределах компетенции соответствующего органа.

Как следует из оспариваемого распоряжения N 684-р, Администрация Кемеровской области для осуществления контроля за соблюдением лицензий, а также государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции до принятия соответствующего федерального закона утвердила перечень должностных лиц департамента лицензирования Кемеровской области, уполномоченных в пределах
своей компетенции составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 3 статьи 14.1, частью 2 статьи 14.16, частью 4 статьи 14.17, частью 2 статьи 15.12, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьей 19.6, частью 2 статьи 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, данным распоряжением исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации утвержден перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных федеральным законодательством, в соответствии с п. 64 ч. 2 и ч. 3 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Однако частью 4 ст. 28.3 Кодекса установлено, что перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 2 и 3 настоящей статьи, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Администрация Кемеровской области таким федеральным органом исполнительной власти не является. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях иного порядка установления перечня названных должностных лиц не предусмотрено.

При таких обстоятельствах суд считает, что оспариваемое распоряжение Администрации Кемеровской области противоречит федеральному законодательству, поскольку принято с превышением полномочий, предоставленных субъекту Федерации законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Довод представителя Администрации Кемеровской области о том, что в данном случае субъект Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, поскольку до настоящего времени такого перечня федеральными органами исполнительной власти не установлено, не может быть принят судом во внимание.

Нормы статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях расположены в главе 28 раздела 4 Кодекса, регулирующей основания и порядок возбуждения дела об административном правонарушении, которое является одной из стадий производства по делам об административных правонарушениях.

В силу ч. 3 и п. 2 ч. 4 ст. 28.1 Кодекса дело об
административном правонарушении может быть возбуждено только должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, и считается возбужденным с момента составления протокола. Следовательно, наделение должностного лица соответствующего органа полномочием по составлению протокола об административном правонарушении влечет возможность возбуждения этим должностным лицом дела об административном правонарушении.

Таким образом, суд считает, что установление перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, относится к порядку производства по делам об административных правонарушениях.

Как указано выше, установление порядка производства по делам об административных правонарушениях в силу п. 4 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса находится в ведении Российской Федерации, но не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Кроме того, законодатель Ф.И.О. урегулировал вопрос о том, кто вправе устанавливать перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 2 и 3 ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и закрепил это право в ч. 4 ст. 28.3 Кодекса за соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Субъекту же Российской Федерации законодатель предоставил право уполномочить должностных лиц на составление протоколов об административных правонарушениях только в отношении правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (ч. 6 ст. 28.3 Кодекса).

Администрацией Кемеровской области не представлено доказательств, подтверждающих передачу ей соответствующим федеральным органом исполнительной власти полномочий по утверждению названного перечня должностных лиц.

Поэтому то обстоятельство, что до настоящего времени соответствующим федеральным органом исполнительной власти не утвержден такой перечень должностных лиц, не является основанием для осуществления правового регулирования данных отношений субъектом Федерации.

Утвердив перечень должностных лиц департамента лицензирования Кемеровской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных федеральным законом, орган исполнительной власти субъекта Федерации вторгся в
сферу общественных отношений, регулирование которых находится в ведении Российской Федерации.

Вместе с тем, нельзя согласиться с доводом заявителя о противоречии оспариваемого распоряжения действующему законодательству в той части, что Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.16, ч. 4 ст. 14.17, ч. 2 ст. 15.12, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6 настоящего Кодекса отнесено только к полномочиям федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 64 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса, а лицензирующим органам субъектов Федерации такого права Кодексом не предоставлено.

Из содержания названной нормы Кодекса следует, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных указанными составами, вправе составлять должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Право составлять протоколы об административных правонарушениях по определенным составам законодатель связывает с выполняемыми государственным органом задачами и функциями, возложенными на него федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 28.3 Кодекса).

Согласно ст. 23 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции“ (с изменениями) государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции осуществляется специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

Компетенция названных органов в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции определена этим же Федеральным законом (ст. 5, 6, 7 Закона).

Таким образом, названным Федеральным законом исполнительные органы власти субъектов
Российской Федерации наделены полномочиями по осуществлению государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

В соответствии с п. 2 ст. 1, ст. 9 Закона Кемеровской области от 19.11.2001 N 94-ОЗ “О порядке лицензирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Кемеровской области“, п. 1 распоряжения Администрации Кемеровской области от 5.12.2001 N 927-р “О мерах по исполнению Закона Кемеровской области от 19.11.2001 N 94-ОЗ “О порядке лицензирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Кемеровской области“ на территории Кемеровской области лицензирование розничной продажи алкогольной продукции осуществляется исполнительным органом государственной власти - департаментом лицензирования Администрации Кемеровской области, который осуществляет контроль за соблюдением условий, предусмотренных лицензией, а также за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции.

В оспариваемом распоряжении речь идет о полномочиях должностных лиц департамента лицензирования Кемеровской области составлять протоколы по указанным выше составам административных правонарушений только в пределах своей компетенции.

При таких обстоятельствах в указанной части доводы прокурора Кемеровской области являются необоснованными.

В силу ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что имеются основания для признания распоряжения Администрации Кемеровской
области от 27.06.2003 N 684-р “Об утверждении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях“ противоречащим Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд считает необходимым признать оспариваемое распоряжение недействующим со дня его принятия, поскольку оно принято Администрацией Кемеровской области с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации действующим законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 ст. 253 ГПК РФ суд считает необходимым обязать редакцию газеты “Кузбасс“ опубликовать сообщение о данном решении в течение 15 дней со дня его вступления в законную силу, поскольку оспариваемый нормативный акт был официально опубликован в данном печатном издании.

Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Кемеровской области удовлетворить.

Признать противоречащим Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях и недействующим распоряжение Администрации Кемеровской области от 27.06.2003 N 684-р “Об утверждении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях“ со дня его принятия.

Обязать редакцию газеты “Кузбасс“ опубликовать сообщение о данном решении в течение 15 дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Администрации Кемеровской области госпошлину в доход федерального бюджета 1000 рублей.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Кемеровский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья

Кемеровского областного суда

О.В.ШАЛАГИНА