Решения и определения судов

Решение Кемеровского областного суда от 18.05.2004 N 3-130/04 О признании недействующими в части пунктов 1 и 2 статьи 19, пункта 12 статьи 25 Закона Кемеровской области от 16.10.1998 N 49-ОЗ “О муниципальной службе в Кемеровской области“.

КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 18 мая 2004 г. по делу N 3-130/04

Именем Российской Федерации Кемеровский областной суд в составе:

председательствующего Шалагиной О.В.,

при секретаре Г.О.Г.,

с участием прокурора Шатиловой Е.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Кемерово 18 мая 2004 года дело по заявлению прокурора Кемеровской области о признании в части противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Кемеровской области от 16.10.1998 N 49-ОЗ “О муниципальной службе в Кемеровской области“,

установил:

Прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими в части пунктов 1 и 2 статьи 19, пункта 2 статьи 25 Закона Кемеровской области от 16.10.1998 N
49-ОЗ “О муниципальной службе в Кемеровской области“.

Требования обоснованы тем, что Закон области в оспариваемой части противоречит статьям 70, 71, 72, 192 Трудового кодекса РФ, статье 14 Федерального закона “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации“.

Несоответствие оспариваемых норм областного Закона федеральному законодательству, по мнению прокурора, нарушает права неопределенного круга лиц, ущемляет права муниципальных служащих Кемеровской области в области трудовых прав.

Просит признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению пункт 1 статьи 19 Закона области “О муниципальной службе в Кемеровской области“ в части установления испытания при переводе муниципального служащего на должность другой группы или иного профиля и в части срока испытания по должности от трех до шести месяцев; пункт 2 статьи 19 Закона области в части установления положения возможности перевода муниципального служащего на прежнюю или другую должность при неудовлетворительном результате испытания; пункт 2 статьи 25 Закона области в части установления взысканий - строгий выговор и предупреждение о неполном служебном соответствии.

В судебном заседании прокурор отдела по обеспечению участия прокурора в гражданском процессе прокуратуры Кемеровской области Шатилова Е.Н. предъявленное требование поддержала, просила признать названный Закон области в оспариваемой части противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента принятия судом решения, а также уточнила и просила признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 2 ст. 19 оспариваемого Закона в полном объеме.

Представитель Совета народных депутатов Кемеровской области Р.Е.Н., действующая на основании доверенности от 29.04.2004, заявленные требования признала частично, возражала против удовлетворения требований в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 1 и 2 ст. 19 оспариваемого Закона области, указывая, что в настоящее
время вопрос установления испытания при переводе муниципального служащего федеральным законодательством не урегулирован. В силу ст. 5 п. 14 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять регулирование в области законодательства о муниципальной службе. Перевод муниципального служащего на должность другой группы или иного профиля относится к порядку прохождения муниципальной службы, поэтому субъект Российской Федерации вправе устанавливать испытание при переводе муниципального служащего. Кроме того, аналогичная норма содержится в статье 23 Федерального закона от 31.07.1995 N 119-ФЗ “Об основах государственной службы РФ“, применение которой возможно по аналогии. В остальной части требования прокурора считает обоснованными.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит заявление подлежащим удовлетворению.

Судом установлено, что 4 июня 1998 г. и 8 июля 1998 г. Законодательным Собранием Кемеровской области принят Закон N 49-ОЗ “О муниципальной службе в Кемеровской области“, подписан Губернатором Кемеровской области 16.10.1998, опубликован в газете “Кузбасс“ N 200 от 24.10.1998 (л. д. 7 - 18).

Из части 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав.

В силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации эти права гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и охраняемых законом интересов других лиц, обеспечения обороны страны
и безопасности государства.

Регулирование прав и свобод человека и гражданина, в том числе связанное с их ограничениями, находится в ведении Российской Федерации (п. “в“ ст. 71 Конституции Российской Федерации) и осуществляется путем издания федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктами “а“, “б“, “к“, “н“ части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, защита прав и свобод человека и гражданина, трудовое законодательство и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В силу ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Оспариваемые положения Закона Кемеровской области “О муниципальной службе в Кемеровской области“ определяют особенности трудовых отношений муниципальных служащих в Кемеровской области. Данное регулирование в силу статьи 72 (пункты “к“, “н“ части 1) Конституции Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Статьей 5 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права: настоящим Кодексом; иными федеральными законами; Указами Президента Российской Федерации; Постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; Конституциями (Уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; актами
органов местного самоуправления и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам, Указам Президента Российской Федерации, Постановлениям Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.

Согласно ч. 1 ст. 6 Трудового кодекса РФ, устанавливающей разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений, к ведению федеральных органов государственной власти относится, в частности, принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих основы правового регулирования трудовых отношений, обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников), порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров, виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения.

В ч. 2 ст. 6 ТК РФ предусмотрена возможность принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, но по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Следовательно, вопросы заключения, изменения и расторжения трудовых договоров, виды дисциплинарных взысканий, в том числе и в отношениях с муниципальными служащими, регулируются нормами федерального законодательства.

Согласно ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников устанавливаются настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

Федеральным законом, регулирующим труд муниципальных служащих, является Федеральный закон от 8.01.1998 N 8-ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации“, в пункте 3 статьи 4 которого закреплено, что на муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с
особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом.

Статьей 19 Закона Кемеровской области “О муниципальной службе в Кемеровской области“ урегулированы вопросы испытания по должности муниципальной службы.

Пунктом 1 названной статьи предусмотрено, что для муниципального служащего при переводе на должность другой группы или иного профиля может устанавливаться испытание по должности. Кроме того, установлен срок испытания по должности от трех до шести месяцев.

Согласно п. 2 этой же статьи оспариваемого Закона при неудовлетворительном результате испытания муниципальный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую должность, а при отказе от перевода уволен с муниципальной службы как не прошедший испытание с соблюдением норм трудового законодательства Российской Федерации.

Указанные положения Закона области противоречат действующему федеральному законодательству.

Так, из положений ст. ст. 70, 71 Трудового кодекса РФ, расположенных в главе 11 “Заключение трудового договора“, следует, что установление испытания работнику возможно в целях проверки его соответствия поручаемой работе и может иметь место только при заключении трудового договора. Последствием неудовлетворительного результата испытания может быть расторжение трудового договора работодателем до истечения срока испытания, что относится также к стадии заключения трудового договора.

Нормами глав 12 и 13 Трудового кодекса РФ, регулирующих вопросы изменения и прекращения трудового договора, не предусмотрена возможность установления испытания работнику при переводе на другую работу, перемещении либо при изменении существенных условий труда и, соответственно, не предусмотрена и возможность перевода на прежнюю или другую работу либо увольнения работника при неудовлетворительном результате испытания в таком случае.

Статьей 20-1 Федерального закона от 8.01.1998 N 8-ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации“ установлены помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, дополнительные основания увольнения муниципального служащего, но
они также не предусматривают возможность увольнения при неудовлетворительном результате испытания, установленного при переводе муниципального служащего на должность другой группы или иного профиля.

Статьей 70 ТК РФ предусмотрено также, что срок испытания не может превышать трех месяцев, а для руководителей организаций и их заместителей, главных бухгалтеров и их заместителей, руководителей филиалов, представительств и иных обособленных структурных подразделений организаций - шести месяцев, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, Трудовым кодексом установлен лишь максимальный размер испытательного срока, причем с разграничением применительно к различным должностям.

Согласно ч. 1 ст. 20 Федерального закона “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации“ поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Однако названный Федеральный закон не содержит положений, аналогичных положениям оспариваемого Закона области, как в части установления испытания муниципальному служащему при переводе и его последствий, так и в части срока испытания.

Таким образом, положения оспариваемого Закона в части установления испытания при переводе муниципального служащего на должность другой группы или иного профиля, последствий неудовлетворительного результата такого испытания, в том числе увольнения, что фактически является дополнительным основанием для увольнения муниципального служащего, размера срока испытания от трех до шести месяцев, т.е. устанавливающего минимальный срок в размере, предусмотренном федеральным законодателем в качестве максимального, без разграничения размера срока применительно к различным должностям муниципальных служащих, не соответствуют федеральному законодательству.

Довод представителя Совета народных депутатов Кемеровской области о том, что в данном случае уместно применение аналогичной нормы, содержащейся в ст. 23 Федерального закона от 31.07.1995 N 119-ФЗ “Об основах государственной службы“, не может быть принят судом
во внимание.

Действительно, статьей 60 Федерального закона от 28.08.1995 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ установлено, что на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих, но до принятия соответствующего федерального закона.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации“ закрепил, что на муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом (п. 3 ст. 4). Таким образом, законодатель урегулировал правовое положение муниципальных служащих соответствующим федеральным законом.

Несостоятелен довод представителя Совета народных депутатов Кемеровской области о том, что перевод муниципального служащего на должность другой группы или иного профиля не относится к изменению трудового договора, а отнесен к порядку прохождения муниципальной службы.

Так, из положений ст. ст. 56, 57 Трудового кодекса РФ следует, что трудовой договор есть соглашение между работодателем и работником, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию. Существенными условиями трудового договора являются место работы (с указанием структурного подразделения), наименование должности, специальности, профессии с указанием квалификации в соответствии со штатным расписанием организации или конкретная трудовая функция. Поэтому перевод муниципального служащего на должность другой группы или иного профиля влечет изменение условий первоначально заключенного трудового договора. Регулирование же порядка изменения трудового договора относится к ведению федеральных органов государственной власти.

В соответствии со ст. 192 Трудового кодекса РФ за совершение дисциплинарного проступка работником работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям.

Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников
могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.

Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.

В пункте 2 статьи 25 оспариваемого Закона области установлено, что на муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей могут налагаться дисциплинарные взыскания, в частности, строгий выговор и предупреждение о неполном служебном соответствии.

Статья 14 Федерального закона “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации“, регулирующая ответственность муниципального служащего, конкретные виды взысканий не устанавливает, но предусматривает, что на муниципального служащего могут налагаться взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации. Иного нормативного акта, принятого Ф.И.О. и предусматривающего такие виды дисциплинарных взысканий для муниципальных служащих, которые указаны в оспариваемой норме Закона области, нет.

При таких обстоятельствах установление в Законе области для муниципальных служащих дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральным законодательством, противоречит Трудовому кодексу РФ.

Несоответствие оспариваемых норм областного Закона федеральному законодательству нарушает права неопределенного круга лиц, ущемляет права муниципальных служащих Кемеровской области в области трудовых прав.

В силу ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Таким образом, суд приходит к
выводу о том, что имеются основания для признания Закона области от 16 октября 1998 года N 49-ОЗ “О муниципальной службе в Кемеровской области“ в оспариваемой части противоречащим Трудовому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 8 января 1998 года N 8-ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации“ и недействующим в этой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Суд считает целесообразным признать названный выше Закон области недействующим в оспариваемой части с указанного выше времени, поскольку согласно ст. 424 Трудового кодекса РФ настоящий Кодекс применяется к правоотношениям, возникшим после введения его в действие, т.е. после 1.02.2002, а оспариваемый Закон области принят ранее этого времени.

Кроме того, в силу положений ст. 422 Трудового кодекса РФ другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, подлежат приведению в соответствие с настоящим Кодексом.

В соответствии с п. 3 ст. 253 ГПК РФ суд считает необходимым обязать редакцию газеты “Кузбасс“ опубликовать сообщение о данном решении в течение 15 дней со дня его вступления в законную силу, поскольку оспариваемый нормативный акт был официально опубликован в данном печатном издании.

Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Кемеровской области удовлетворить.

Признать противоречащим Трудовому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 8.01.1998 N 8-ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации“ и недействующим Закон Кемеровской области от 16.10.1998 N 49-ОЗ “О муниципальной службе в Кемеровской области“ в части:

пункта 1 статьи 19 в части установления испытания при переводе муниципального служащего на должность другой группы или иного профиля и в части установления срока испытания по должности от трех до шести месяцев;

пункта 2 статьи 19;

пункта 2 статьи 25 в части установления взысканий - строгий выговор и предупреждение о неполном служебном соответствии со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать редакцию газеты “Кузбасс“ опубликовать сообщение о данном решении в течение 15 дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Кемеровский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья

Кемеровского областного суда

О.В.ШАЛАГИНА