Решения и определения судов

Справка Кемеровского областного суда от 07.08.2002 N 01-19/397 “О рассмотрении судами Кемеровской области гражданских дел по жалобам граждан на действия должностных лиц, связанных с применением законодательства, регулирующего порядок и процедуру регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания

КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

СПРАВКА

от 7 августа 2002 г. N 01-19/397

О РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ГРАЖДАНСКИХ ДЕЛ ПО ЖАЛОБАМ ГРАЖДАН НА ДЕЙСТВИЯ

ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, СВЯЗАННЫХ С ПРИМЕНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,

РЕГУЛИРУЮЩЕГО ПОРЯДОК И ПРОЦЕДУРУ РЕГИСТРАЦИИ ГРАЖДАН

ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА И МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ

Одним из важнейших прав человека является право на свободное передвижение, выбор места жительства и места пребывания.

Согласно ст. 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Свобода передвижения и выбора места жительства гарантируется не только ст. 27 Конституцией Российской Федерации,
но и также Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 12), другими международными и международно-правовыми актами, в том числе протоколом N 4 к Европейской Конвенции прав человека (ст. 2), Декларацией прав и свобод человека, принятой 5 сентября 1991 года Съездом народных депутатов СССР (ст. 21). Это право, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. N 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы, предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает либо, являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, право свободного выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым (ч. 2 ст. 17 Конституции Российской Федерации, ст. 150 ГК РФ). Однако это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации. Поэтому реализация названного права может сопровождаться введением обоснованных ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными ст. ст. 55 (ч. 3) и 56 Конституции Российской Федерации. Правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

25 июня 1993 года был принят Закон РФ N 5242-1 “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации“, которым отменена прописка граждан, носившая разрешительный характер, введен лишь регистрационный учет.

Закон определил положения, касающиеся правил регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, а также установил основания возможного ограничения права граждан на выбор места пребывания и места жительства.

Место пребывания гражданина - это гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно (ч. 2 ст. 2).

Место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ч. 3 ст. 2).

Законом установлены основные правила регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства. Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законодательством РФ, а также нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Регистрация или ее отсутствие не может служить основанием для приема на работу либо отказа в предоставлении работы, для решения вопроса об оказании медицинской помощи и т.п.

Закон определил лишь общие положения, касающиеся регистрации: обязанность гражданина регистрироваться по месту пребывания или жительства, взимание государственной пошлины, сроки регистрации
при перемене места жительства, перечень документов, необходимых для регистрации, основания для снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства.

17 июля 1995 года было принято Постановление Правительства РФ N 713, которым утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию (в редакции от 16 марта 2000 года).

В Правилах учтены требования действующего в РФ жилищного, гражданского, семейного законодательства, Закона о воинской обязанности и военной службе.

Законом РФ от 25 июня 1993 года предусмотрена судебная защита права граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства (ст. 9).

Необходимо отметить, что речь идет о праве на указанные действия каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, включая иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в РФ на законных основаниях, т.е. в соответствии с законодательством РФ и правилами международных договоров. Эти положения соответствуют смыслу и содержанию ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, провозгласившей право каждого лица, законно находящегося на территории какого-либо государства, на свободу передвижения и свободу выбора места жительства в пределах этой территории.

Право граждан, а также иностранцев свободно выезжать за пределы РФ и право граждан РФ беспрепятственно возвращаться на ее территорию отвечает правилам ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которым каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и никто не может быть произвольно лишен права на въезд в собственную страну. Правила выезда за пределы Российской Федерации и въезда на ее территорию определяются Федеральным законом от
15 августа 1996 года “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию“. В данном законе указано, что гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд за пределы РФ иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом (ст. 2).

Выезд гражданина из РФ не влечет для него и близких родственников каких-либо ограничений прав, гарантированных законодательством РФ и международными обязательствами Российской Федерации.

Согласно ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Судами Кемеровской области за период с 2000 года по 2002 год рассматривались гражданские дела по жалобам граждан на действия должностных лиц, связанных с применением законодательства, регулирующего порядок и процедуру регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания. Однако дел данной категории относительно немного.

На изучение поступило 85 дел: из них рассмотрено с вынесением решений и удовлетворением жалобы - 73; отказано в удовлетворении жалобы - 2; прекращено производство по делу в связи с отказом заявителя от жалобы - 10 дел.

Изучение дел данной категории показало, что в основном суды правильно разрешали указанные споры и применяли действующее законодательство, выносили законные и обоснованные решения.

При рассмотрении дел суды устанавливали юридически значимые обстоятельства, характер правоотношений лиц, участвующих в деле.

В соответствии со ст. 239.1 ГПК РСФСР гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями должностных лиц нарушены его права и свободы.

Согласно ст. 239.7 ГПК РСФСР суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих
должностных лиц устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина.

1. Л. обратилась в суд с жалобой на неправомерные действия паспортно-визовой службы Заводского отдела внутренних дел г. Кемерово. Требования мотивированы тем, что с 24 февраля 1998 года она была прописана и проживала в квартире матери - Д. по <...> г. Кемерово. В июле 1998 года она временно уезжала, а по приезде узнала, что из спорной квартиры выписана, снята с регистрационного учета без заявления. Другого жилья заявительница не имеет.

Решением Заводского районного суда г. Кемерово от 20 января 2000 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 13 апреля 2000 года, жалоба удовлетворена.

При рассмотрении дела суд правильно пришел к выводу о неправомерности действий работников паспортно-визовой службы Заводского районного отдела внутренних дел г. Кемерово, поскольку Л. была снята с регистрационного учета без ее заявления.

Этот вывод суда подтверждается объяснениями Л., показаниями свидетеля Д., заключением почерковедческой экспертизы по заявлению Л. от 3 июля 1998 года о том, что она заявление о снятии ее с регистрационного учета по адресу <...> не подписывала, была выписана в ее отсутствие.

Обстоятельства снятия Л. с регистрационного учета судом исследованы полно, всем представленным доказательствам дана надлежащая оценка в порядке ст. 56 ГПК РСФСР.

Суд правильно признал неправомерными действия паспортно-визовой службы, поскольку в силу п. п. 2, 12, 31 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (далее - Правил), утвержденных Постановлением Правительства РФ N 713 от 17 июля 1995 года, регистрация и снятие
с регистрационного учета производится именно органами регистрационного учета - паспортно-визовыми службами органов внутренних дел, а не должностными лицами ремонтно-эксплуатационных управлений.

2. По жалобе Б.М. на действия паспортно-визовой службы Ленинского районного отдела внутренних дел г. Кемерово об отказе в постановке на регистрационный учет внучки - Б.Н. решением Ленинского районного суда г. Кемерово от 2 апреля 2002 года жалоба Б.М. удовлетворена, паспортно-визовая служба Ленинского РОВД г. Кемерово обязана поставить на регистрационный учет по месту жительства по бульвару Строителей, 46 - 327, нанимателем которой является Б.М., Б.Н.А, 1979 года рождения.

Разрешая настоящий спор, суд первой инстанции правильно пришел к выводу, что обжалуемые действия произведены с нарушением ст. 54 ЖК РСФСР.

Согласно ст. 54 ЖК РСФСР наниматель вправе вселить в занимаемое им жилое помещение иных лиц.

П. 16 Правил предусмотрено, что гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить: документ, удостоверяющий личность; военный билет; заявление установленной формы о регистрации по месту жительства; документ, являющийся основанием для заселения в жилое помещение (заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение).

Согласно п. 17 Правил должностные лица, ответственные за регистрацию, а также граждане и юридические лица, предоставляющие для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения, в 3-дневный срок со дня обращения граждан передают им документы в органы регистрационного учета.

Органы регистрационного учета в 3-дневный срок со дня поступления документов регистрируют граждан по месту жительства и производят в их паспортах отметку о регистрации по месту жительства (п. 18 Правил).

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года
N 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713, пункт 12 указанных Правил, в котором перечислены случаи, при которых гражданину отказывается в регистрации по месту жительства, признан не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Судом установлено, что заявительница Б.М. является нанимателем жилого помещения по б. Строителей, 46 - 327, в г. Кемерово на основании обменного ордера N 03815 от 20 августа 1987 года и зарегистрирована в данном жилом помещении. Совместно с нанимателем Б.М. в спорной квартире проживает ее внучка - Б.Н. Они обратились в органы регистрационного учета с заявлением о постановке Б.Н. на регистрационный учет по месту жительства по б. Строителей, 46 - 327, однако в регистрации им было отказано.

Суд первой инстанции правильно пришел к выводу, что отказ не основан на законе, поскольку противоречит действующему законодательству, и удовлетворил жалобу Б.М.

3. Ж.А.В. обратился в суд с жалобой на неправомерные действия начальника РЭУ-27 ПЖРЭТ Рудничного района г. Кемерово и паспортно-визовой службы ОВД Рудничного района г. Кемерово. Требования мотивированы тем, что должностными лицами ему неправомерно отказано в регистрации по месту жительства его родной бабушки - Ж.А.П. по адресу: <...> в связи с тем, что жилье является ветхим, а распоряжением Администрации г. Кемерово N 499 от 18 марта 1998 года регистрация в ветхом жилье запрещена.

Решением Рудничного районного суда г. Кемерово жалоба Ж.А.В. удовлетворена, суд обязал паспортно-визовую службу ОВД Рудничного района г.
Кемерово зарегистрировать Ж.А.В. по адресу: <...>.

Суд указал в решении, что согласно ст. 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

В соответствии со ст. 6 Закона РФ от 25 июня 1993 года “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации“ изменивший место жительства обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу с заявлением о регистрации, а орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства.

Как пояснил Ж.А.В. в судебном заседании, он прибыл в г. Кемерово на постоянное место жительства из г. Киселевска, является студентом первого курса дневной формы обучения, фактически вселился и проживает у бабушки, которая является собственником квартиры по <...>.

Однако в результате неправомерных действий регистрационного органа лишен возможности зарегистрироваться по месту жительства в этой квартире.

При разрешении настоящего спора суд правильно руководствовался указанными выше законами. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации N 4-П от 2 февраля 1998 года, которым п. 12 указанных Правил, предусматривающий случаи отказа гражданам в регистрации по месту жительства, признан не соответствующим Конституции Российской Федерации, а также учел требование ст. 4 Конституции Российской Федерации, согласно которой Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации и не применил нормативный акт, противоречащий закону, Конституции Российской Федерации. Ограничение конституционного права любыми способами (как введение прямых запретов, так и установленных косвенных ограничений) в законах и иных правовых актах субъектов РФ недопустимо.

Учитывая, что регистрация граждан по месту жительства носит уведомительный,
а не разрешительный характер, органы регистрационного учета лишь фиксируют факт проживания гражданина по указанному им адресу, согласно волеизъявлению гражданина, то суд первой инстанции правильно считает незаконными бездействия должностных лиц, не совершивших необходимых действий для регистрации заявителя Ж.А.В.

При таком положении суд обоснованно удовлетворил требования заявителя и обязал органы паспортно-визовой службы зарегистрировать Ж.А.В. по месту жительства.

4. Решением Рудничного районного суда г. Кемерово от 21 марта 2000 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 15 мая 2000 года, жалоба Ш. удовлетворена, суд обязал должностных лиц РЭУ-15 ПЖРЭТ Рудничного района и паспортно-визовой службы ОВД Рудничного района г. Кемерово поставить С. на регистрационный учет по адресу: <...> сняв его с регистрационного учета по адресу: <...>.

Из материалов дела следует, что заявительница Ш. обжалует неправомерные действия должностных лиц, которые отказывают в снятии с регистрационного учета по прежнему месту жительства и постановке на регистрационный учет по новому месту жительства ее несовершеннолетнему сыну С., мотивируя это тем, что он не встал на воинский учет.

Суд правильно удовлетворил требования Ш. по следующим основаниям.

В соответствии с п. 34 Правил снятие с регистрационного учета граждан, обязанных состоять на воинском учете, осуществляется в соответствии с установленным порядком после их снятия с воинского учета.

П. 9 Положения о воинском учете, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 года N 1541, предусмотрено, что первоначальная постановка граждан мужского пола на воинский учет осуществляется с 1 января по 31 марта в год достижения ими 17 лет комиссией по постановке граждан на воинский учет, создаваемой в районе, городе без районного деления или ином равном им муниципальном (административно-территориальном образовании).

Установлено, что с заявлением о снятии С. с регистрационного учета заявительница обращалась летом 1999 года, непосредственно после приобретения нового жилья, т.е. в тот период, когда С. не достиг возраста постановки на воинский учет.

Законом не предусмотрена обязанность органов паспортно-визовой службы осуществлять контроль за правильностью и своевременностью постановки граждан на воинский учет.

В связи с этим, отказывая С. в снятии с регистрационного учета и регистрации, должностные лица действовали в нарушение Закона.

В соответствии с п. 3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 года N 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы “право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения, личности. Органы государственной власти уполномочены лишь на регистрацию акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства“.

В ст. 8 Закона РФ от 25 июня 1993 года “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации“ предусмотрено, что ограничения для граждан в выборе места жительства и места пребывания не содержат каких-либо ограничений в выборе места жительства для граждан призывного возраста, не вставших на воинский учет.

Таким образом, С. имеет право выбора места жительства по своему усмотрению, где и должен быть зарегистрирован органами паспортно-визовой службы, которые он уведомил о перемене своего места жительства.

5. Е. обратился в суд с жалобой на действия начальника паспортно-визовой службы Заводского ОВД г. Новокузнецка, ссылаясь на неправомерность отказа в прописке (регистрации) на жилую площадь в доме, полученном в порядке наследования.

Решением Заводского районного суда г. Новокузнецка от 10 января 2000 года жалоба Е. признана необоснованной.

Отменяя решение суда, президиум Кемеровского областного суда сослался на то, что при разрешении настоящего спора суд первой инстанции не учел требований ч. 1 ст. 27 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

Ссылка суда на то, что прописка (регистрация) в домах, которые находятся в санаторно-защитной зоне, запрещена, неосновательна, поскольку сделана без учета положений Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года N 4-П.

Кроме того, Правилами прописка граждан заменена на их регистрацию по месту жительства.

На основании ст. 6 Закона РФ от 25 июня 1993 года собственник жилого помещения, избравший его местом своего жительства, должен зарегистрироваться в органах регистрационного учета, а этот орган обязан зарегистрировать его не позднее трех дней со дня предъявления документов.

При таком положении надзорная инстанция правильно отменила решение суда, направив дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

6. П. обратилась в суд с жалобой на неправомерные действия должностных лиц паспортно-визовой службы ОВД Куйбышевского района г. Новокузнецка ПЖРЭУ в отношении регистрации Н.И. на жилую площадь, расположенную в квартире дома в г. Новокузнецке, и просила ее отменить. Требования мотивировала тем, что является бывшим членом семьи нанимателя 2-комнатной квартиры Н.А., пользуется с ним равным правом на жилое помещение. В спорной квартире не проживает вынужденно, по уважительным причинам в силу сложившихся неприязненных отношений и расторжения брака. Занимается ее обменом. Однако без ее согласия на спорную жилую площадь для постоянного проживания была зарегистрирована совершеннолетняя дочь нанимателя - Н.И.А, чем были нарушены ее права.

Решением Куйбышевского районного суда г. Новокузнецка от 5 апреля 2000 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда 12 июля 2000 года, в удовлетворении жалобы отказано.

Отменяя судебные постановления, президиум областного суда указал, что выводы судебных инстанций основаны на неправильном применении норм материального права.

Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Из материалов дела следует, что заявительница как бывший член семьи нанимателя пользуется равным с ним правом на спорную жилую площадь, поэтому регистрация Н.И. для постоянного проживания в этой квартире без ее согласия нарушает право П., поскольку уменьшает приходящуюся на ее долю жилую площадь.

В ст. 1 Закона РФ от 25 июня 1993 года N 5242-1 установлено, что каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

В силу ст. 6 данного Закона при предоставлении перечисленных в ней документов у регистрационного органа наступает обязанность зарегистрировать гражданина в жилом помещении, которое он избрал местом своего жительства.

Однако это право с учетом приведенного выше положения Конституции Российской Федерации может быть реализовано при условии, что в результате не будут нарушены права других лиц.

Вселение гражданина в соответствии с его выбором в жилое помещение, право на которое принадлежит другим гражданам, возможно только с их согласия, с учетом норм жилищного законодательства, ст. 54 ЖК РСФСР, предусматривающей, что наниматель вправе вселить в занимаемое им жилое помещение своего супруга, детей и других лиц, получив на это письменное согласие всех несовершеннолетних членов своей семьи.

Из дела следует, что заявительница на вселение Н.И. не давала согласия, следовательно, она не могла быть зарегистрирована на спорной жилой площади.

При таких данных президиум правильно отменил судебные постановления и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

ВЫВОДЫ: Изучение гражданских дел по жалобам граждан на действия должностных лиц, связанных с применением законодательства, регулирующего порядок и процедуру регистрации по месту жительства и месту пребывания, показало, что суды Кемеровской области правильно применяют действующее законодательство, учитывают положения Конституции Российской Федерации, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Ограничение конституционного права любыми способами (как введение прямых запретов, так и установленных косвенных ограничений) в законах и правовых актах субъекта Федерации недопустимо.

Дела разрешены по правилам главы 24.1 ГПК РСФСР, с соблюдением требований ст. ст. 239.1 - 239.7 ГПК РСФСР.

Иностранные граждане, лица без гражданства, беженцы и вынужденные переселенцы с жалобами на действия органов регистрационного учета не обращались.

Дел по жалобам на действия должностных лиц, которыми были наложены административные штрафы в размерах, превышающих установленные ст. 184 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, на изучение не поступило.

Не рассматривались также судами жалобы на нормативные акты, действия и решения должностных лиц, которыми осуществление трудовых, социальных, избирательных прав было постановлено в зависимость от наличия регистрации по месту жительства или месту пребывания.

Судебная коллегия по гражданским делам

Кемеровского областного суда