Решения и определения судов

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 27.11.2007 по делу N А49-5795/2007-255а/8 Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 27 ноября 2007 г. по делу N А49-5795/2007-255а/8

(извлечение)

Резолютивная часть решения объявлена 23.11.07.

Арбитражный суд Пензенской области,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Собрания представителей г. Заречный (442960, г. Заречный, пр. 30-летия Победы, 27)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (440000, г. Пенза, ул. Урицкого, 127)

3-й лица - МУ “Управление природными ресурсами“ (442960, г. Заречный, ул. Комсомольская, А2)

о признании незаконными ненормативных актов

при участии в заседании представителей:

ответчика - Дунаева А.В. - гл. специалиста - эксперта, доверенность N 1673-3 от 17.10.07

установил:

Собрание представителей г. Заречный (далее - заявитель) обратилось в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по
Пензенской области (далее - УФАС) о признании незаконными решения и предписания от 05.07.07 по делу N 2-03/30-2007, полагая, что данные акты противоречат законодательству и нарушают права заявителя.

При рассмотрении дела представитель заявителя требования поддержал по основаниям, указанным в заявлении, указав, что оспариваемые акты противоречат общему смыслу и содержанию Закона РФ “О защите конкуренции“ и Закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, поскольку муниципальное учреждение “Управление природными ресурсами“ не наделялось правами органа местного самоуправления, а ему были переданы полномочия по организации мероприятий по охране окружающей среды, в том числе по осуществлению муниципального контроля за ее состоянием и указанные полномочия не повлекли заземление интересов хозяйствующих субъектов и ограничение конкуренции.

3-е лицо поддержало заявленное требование по тем же основаниям.

После перерыва в судебном заседании заявитель и 3-е лицо направили в суд ходатайство об окончании рассмотрения дела в их отсутствии.

Ответчик в отзыве на заявление и в судебном заседании требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве, полагая, что решение и предписание вынесены в пределах своей компетенции в связи с нарушением заявителем требований ст. 15 Закона РФ “О конкуренции“, выразившееся в наделении хозяйствующего субъекта функциями и правами органа местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

Исследовав материалы дела и доводы лиц, участвующих в деле, суд считает, что требование о признания незаконными ненормативных актов (решения и предписания) ответчика подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В тексте документа, видимо, допущена опечатка: Решение Собрания представителей г. Заречного N 266 имеет дату 01.11.2006, а не 11.11.2006.

На основании требования Прокуратуры Пензенской области Комиссия по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Управления ФАС
России рассмотрела дело N 2-03/30-2007 в отношении заявителя по признакам нарушения требований п. 3 ст. 15 Закона РФ “О защите конкуренции“. Указанное нарушение выразилось в наделении МУ “Управление природными ресурсами“, которое является хозяйствующим субъектом, поскольку получает прибыль от своей деятельности, функциями и правами органа местного самоуправления. Это закреплено в “Положении о контроле за экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования г. Заречный Пензенской области“, утвержденного решением заявителя от 11.11.06 N 266.

3-5.07.07 Комиссия приняла решение по делу, которым признала заявителя нарушившим заказанную норму Закона и 06.07.07 вынесла предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, которым предписала заявителю прекратить нарушение и в срок до 20.09.07 внести изменения в пункты 2.2, 5.2, 7.1, 8.2, 8.6, 8.7 вышеназванного Положения, исключив из них положения наделяющие 3-е лицо по делу “полномочиями по осуществлению контроля, в том числе проверок хозяйствующих субъектов, за экологическим состоянием территории ЗАТО г. Заречного Пензенской области“.

В соответствии со ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Арбитражный суд установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Суд установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Право
антимонопольного органа на рассмотрение фактов нарушения антимонопольного законодательства и принятия по ним решений предусмотрено Законом РФ “О защите конкуренции“ (ст. 22 и 23).

В соответствии с п. 3 ст. 15 Закона Российской Федерации “О защите конкуренции“ запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора. Согласно п. п. 5 ст. 4 данного Закона хозяйствующий субъект - это в том числе некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Устав муниципального учреждения “Управление природными ресурсами“ (до внесения изменений 21.09.07) создано Администрацией г. Заречный в целях комплексной организации и ведения мероприятий по охране окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия в границах городского округа ЗАТО г. Заречного и согласно п. 6.4.4 одним из источников его финансирования являются поступления от приносящей доход деятельности, т.е. по смыслу Закона РФ “О защите конкуренции“ является хозяйствующим субъектом.

01.11.06 Решением Собрания представителей г. Заречный N 266 было утверждено Положение о контроле за экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования г. Заречного Пензенской области“, отдельными положениями которого функции органа местного самоуправления переданы МУ “Управление природными ресурсами“, а именно: пункт 5.2 устанавливает, что проверки по соблюдению природоохранного законодательства осуществляются инспекторами-экологами данного учреждения, в пунктах 7.1, 8.5, 8.6 и 8.7 закреплено положение согласно которому проверки по соблюдению природоохранного законодательства проводятся только по распоряжению директора муниципального учреждения и в соответствии с ним, только тем лицом, которое указано в данном
распоряжении и результат проверки оформляется актом, по форме, утвержденной директором учреждения. Кроме того, пункт 8.2 Положения устанавливает правило, по которому формирование плановых проверок по соблюдению природоохранного законодательства производятся на основе плана проверок и предложений МУ “Управление природными ресурсами“.

Указанные действия заявителя обоснованно признаны ответчиком нарушением п. 3 ст. 15 Закона РФ “О защите конкуренции“ по основаниям, изложенным в оспариваемом решении.

Согласно Закону РФ “Об охране окружающей среды“ охрана окружающей среды - это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Статья 10 Закона (действовавшего в 2006 г.) устанавливает, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом; другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Последние в силу общепринятых положений законодательства должны соответствовать нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно положениям вышеназванного Закона РФ контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) осуществляется органами исполнительной власти, а именно государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, полномочия которых определены в ст. 66 Закона.

Статья 4 Закона Российской Федерации “О закрытом административно-территориальном образовании“ контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования осуществляют органы местного самоуправления ЗАТО.

Указанные выше пункты Положения, утвержденного решением
Собрания представителей г. Заречный N 266, фактически устанавливают правило, согласно которому контроль за экологическим состоянием (т.е. экологический контроль) осуществляется инспекторами муниципального учреждения, которое (по Уставу и Положению о порядке осуществления деятельности, приносящей доход) разрабатывает нормативы и оказывает услуги по вопросам экологический безопасности (в том числе разработка экологических паспортов, разрешений на выброс загрязняющих веществ в атмосферу и т.п.) (л.д. 82).

Работа по осуществлению природоохранного (экологического) контроля на основе только планов муниципального учреждения (независимо от порядка проведения таких проверок), и только на основании распоряжения руководителя муниципального учреждения свидетельствует о наделении данного учреждения полномочиями органа местного самоуправления, В то время как контроль за состоянием охраны окружающей среду в силу вышеназванного законодательства возложен именно на орган местного самоуправления и в целях выполнения данной функции ему предоставлено право на осуществление проверок соблюдения законодательства об охране окружающей среды, в том числе нормативов, иных документов, в том числе разработанных на платной основе муниципальным учреждением. Наделение этими правами хозяйствующего субъекта является нарушением антимонопольного законодательства и правомерно рассмотреть ответчиком в соответствии с главой 9 Закона РФ “О защите конкуренции“ и принятия оспариваемого решения (ст. 49) и вынесения на его основании в соответствии со ст. 50 данного Закона РФ предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а именно об исключении из пунктов 5.2, 7.1, 8.2, 8.5, 8.6, 8.7 наделение хозяйствующего субъекта Муниципального учреждения “Управление природными ресурсами“ полномочиями по осуществлению контроля за экологическим состоянием территории ЗАТО, в том числе по проведению проверок других хозяйствующих субъектов.

Толкование заявителем разграничения таких понятий как полномочия, права и функции органов местного самоуправления являются надуманными. Именно для осуществления своих
функций органу местного самоуправления предоставлены права и полномочия и именно о невозможности такого наделения хозяйствующего субъекта указано в п. 3 ст. 15 Закона РФ “О защите конкуренции“.

Однако, суд считает неправомерным указание в предписании на исключение из п. 2.2 Положения возможности создания Администрацией муниципального учреждения “Управление природными ресурсами“, поскольку такое право принадлежит Администрации на основе норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Устава г. Заречный, поскольку указанное учреждение имеет право на участие в осуществлении мероприятий по охране окружающей среды и Закона “О защите конкуренции“. Также не является нарушением антимонопольного законодательства и п. 8.4 Положения, устанавливающий, что обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в МУ “Управление природными ресурсами“, не могут служить основанием для проведения плановой проверки“, поскольку не свидетельствуют о наделении какими-то правами органа местного самоуправления хозяйствующего субъекта, а практически является регламентацией деятельности данного учреждения.

Руководствуясь ст. ст. 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

признать недействительным предписание N 2-03/30-2007, вынесенное Управлением Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области, в власти предписания Собранию представителей г. Заречного внести изменение в пункт 2.2 и 8.4 Положения о контроле за экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования г. Заречный Пензенской области“, утвержденного Решением Собрания представителей г. Заречный от 11.11.06 N 266, как противоречащий Гражданскому кодексу Российской Федерации и Закону Российской Федерации “О защите конкуренции“.

В остальной части заявленного требования отказать.

Решение может быть обжаловано в месячный срок в апелляционном и в двухмесячный срок со дня вступления решения в законную силу в кассационном порядке.