Решения и определения судов

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2007 по делу N А56-52122/2006 Управление Россельхознадзора вне пунктов пропуска через государственную границу и вне объектов транспорта не вправе проводить самостоятельно контрольные мероприятия по надзору за соблюдением требований, установленных ветеринарным законодательством в отношении юридических лиц, которые не осуществляют ветеринарную деятельность.

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по проверке законности и обоснованности решений

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

от 4 мая 2007 года Дело N А56-52122/2006“

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2007 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 мая 2007 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего М.Л.Згурской, судей В.А.Семиглазова, Н.О.Третьяковой, при ведении протокола судебного заседания О.В.Енисейской, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-3227/2007) (заявление) Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по СПб и ЛО на решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.02.2007 по делу N А56-52122/2006 (судья И.М.Корушова) по иску (заявлению) ЗАО “Хладокомбинат N 1“ к Управлению
Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору о признании незаконными действий, при участии: от заявителя - Андреева Е.В. (доверенность от 01.12.2006 б/н), Говорушин И.А. (доверенность от 01.12.2006 б/н); от ответчиков - Яковлев К.И. (доверенность от 02.02.2007 N 6), Маталина О.А. (доверенность от 07.12.2006 N 70), не явился (извещен),

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество “Хладокомбинат N 1“ (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными действий Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - Управление) по назначению и проведению в отношении Общества контрольных мероприятий 14 - 15 сентября 2006 года и решения Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Федеральная служба) от 25.09.2006 N 029878 о приостановлении действия всех ранее выданных разрешений на ввоз импортной животноводческой продукции для хозяйствующих субъектов с хранением на территории Общества.

Решением от 05.02.2007 суд заявление Общества удовлетворил.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела. Податель жалобы не согласен с выводом суда о том, что действия Управления при проведении проверки совершены с превышением предусмотренных законодательством полномочий. Управление считает, что при вынесении решения суд применил Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)“ (далее - Закон N 134-ФЗ), не подлежащий применению. По мнению подателя жалобы, выводы суда о том, что проведенной 14 - 15 сентября 2006 года проверкой не установлены
факты нарушения Обществом каких-либо ветеринарно-санитарных требований, противоречит представленным доказательствам.

Представитель Федеральной службы, извещенной надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в суд апелляционной инстанции не явился. Апелляционная инстанция считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя Федеральной службы, поскольку она извещена надлежащим образом, а материалы дела и характер спора позволяют рассмотреть дело без ее участия в соответствии с пунктом 3 статьи 156, пунктом 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители Управления поддержали доводы апелляционной жалобы, представители Общества против удовлетворения апелляционной жалобы возражали по основаниям, изложенным в отзыве.

В суд апелляционной инстанции поступил отзыв Федеральной службы на апелляционную жалобу, согласно которому Федеральная служба поддерживает доводы апелляционной жалобы Управления и просит решение суда отменить и отказать Обществу в удовлетворении заявления.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании приказа Управления от 14.09.2006 N 377 в отношении Общества проведены мероприятия по контролю (надзору) за соблюдением требований, установленных ветеринарным законодательством для организаций, осуществляющих хранение и (или) переработку мяса и мясопродуктов.

По результатам проверки составлен акт от 14.09.2006, согласно которому ввиду отсутствия материально-ответственных лиц не подверглись проверке и были в связи с этим опечатаны камеры, расположенные в корпусе 3 на 2 этаже - N 23, 24, 25, а также на 3 этаже - N 33, 34, 35.

Приказом Управления от 15.09.2006 N 378 срок проведения проверки Общества продлен до 29.09.2006.

15.09.2006 генеральный директор Общества Ш.В.о.Мусаев отказал комиссии Управления в допуске в здание-холодильник корпуса N 2 в связи с нахождением данного здания в аварийном
состоянии, а также не представил договоры аренды на указанный корпус. Указанные обстоятельства послужили основанием для составления в отношении генерального директора Общества протокола об административном правонарушении по статье 25.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

25.09.2006 на основании информации о выявленных грубых нарушениях действующего ветеринарного законодательства Российской Федерации на ЗАО “Хладокомбинат N 1“, предоставленной Управлением, Федеральной службой вынесено решение о приостановлении действия всех ранее выданных разрешений на ввоз импортной животноводческой продукции для хозяйствующих субъектов с хранением на территории Общества.

Не согласившись с законностью действий Управления и решением Федеральной службы, Общество обратилось с заявлением в суд.

Удовлетворяя заявление Общества, суд сделал вывод о превышении при проведении проверки полномочий, предоставленных Управлению действующим законодательством, а также указал на то, что Управление не доказало факт совершения Обществом грубых нарушений законодательства, послуживших основанием для принятия решения от 25.09.2006.

Апелляционная инстанция не находит оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

В тексте документа, видимо, допущена опечатка: Постановление Правительства РФ N 706 издано 19.06.1994, а не 19.07.1994.

В апелляционной жалобе Управление, ссылаясь на пункт 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 “Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору“ (далее - Постановление Правительства N 201), пункты 1 и 5 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.07.1994 N 706 (далее - Положение о государственном ветеринарном надзоре), пункты 8.1.1 и 9.1 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного Приказом Минсельхоза Российской Федерации от 13.06.2006 N 171 (далее - Типовое положение), приказ Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору
от 24.01.2005 N 4 “О создании территориальных органов Россельхознадзора“ (далее - Приказ Федеральной службы N 4), пункты 5.1.1 и 6.1 Положения об Управлении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, утвержденного приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 17.03.2005 N 36 (далее - Положение об Управлении по СПб и ЛО), пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 “О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти“ (далее - Указ Президента N 314), полагает, что было вправе осуществлять самостоятельную проверку ЗАО “Хладокомбинат N 1“ по вопросу соблюдения последним требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии.

Указанный довод обоснованно признан судом первой инстанции несостоятельным.

Согласно пункту 5.1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 (далее - Положение о федеральной службе), Федеральная служба осуществляет надзор в установленных законодательством Российской Федерации случаях за юридическими и физическими лицами, проводящими экспертизы, обследования, испытания, оценку, отбор проб, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, а также иные работы в установленной сфере деятельности.

В соответствии с пунктом 5.5 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору Федеральная служба осуществляет самостоятельный контроль за соблюдением требований законодательства в сфере ветеринарии на государственной границе Российской Федерации и на транспорте, включающих требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном отношении поднадзорных грузов.

Таким образом, органы Федеральной службы вправе осуществлять самостоятельные контрольные мероприятия лишь на государственной границе и на транспорте.
В иных местах нахождения органы Федеральной службы осуществляют надзорные функции за юридическими и физическими лицами, проводящими, в частности, и посещение подконтрольных субъектов и объектов.

Данные положения подтверждаются как указанными Управлением нормативными актами, так и иными актами законодательства.

Так, в Постановлении Правительства N 201 речь идет об общих надзорных функциях Федеральной службы, в Типовом положении также речь идет о надзоре за юридическими и физическими лицами, проводящими экспертизы, обследования, испытания, оценку, отбор проб, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, а также иные работы в установленной сфере деятельности (пункт 8.1). В соответствии с пунктом 9.1 Типового положения государственные гражданские служащие Управления вправе лишь в установленном порядке посещать предприятия и организации с целью проверки соблюдения ими законодательства в закрепленной сфере деятельности. Такие случаи как раз и установлены пунктом 5.5 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (контроль на государственной границе и на транспорте). Приказ Федеральной службы N 4, во-первых, не содержит каких-либо дополнительных полномочий Управления, во-вторых, никак не может быть тем правовым актом, который такие полномочия может предоставить Управлению.

В соответствии со статьей 3 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 “О ветеринарии“ (далее - Закон N 4979-1), за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации, организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, защита населения от болезней, общих для человека и животных, отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации.

Статьей 8 Закона N 4979-1 предусмотрено, что государственный ветеринарный надзор осуществляется должностными лицами - инспекторами государственной ветеринарной службы Российской Федерации и иными
лицами в порядке, определяемом Положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 8 Положения о государственном ветеринарном надзоре предусмотрено, что государственный ветеринарный надзор на объектах, указанных в статье 5 настоящего положения, осуществляется в виде проверок поднадзорных объектов, осуществляемых государственными ветеринарными инспекторами.

Органами государственного ветеринарного надзора являются органы управления, учреждения и организации Государственной ветеринарной службы Российской Федерации (пункт 2 Положения).

Органом государственного ветеринарного надзора и контроля в Санкт-Петербурге является Управление ветеринарии Санкт-Петербурга (пункт 1.6 Положения об Управлении ветеринарии Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.04.2004 N 653).

Управлением Ветеринарии Администрации Санкт-Петербурга распоряжением от 13.07.2001 N 22-р утверждены “Методические рекомендации по осуществлению государственного ветеринарного надзора на подконтрольных объектах“ (далее - Методические рекомендации).

В преамбуле Методических рекомендаций установлено, что они обязательны для руководства специалистами государственной ветеринарной службы при инспектировании подконтрольных объектов. Проверки могут производиться как специалистами Госветнадзора самостоятельно, так и с участием в комиссии представителей других органов надзора. Проведение проверок самостоятельно иными органами надзора помимо органов Госветнадзора не предусмотрено.

Разделом 5 Методических рекомендаций определен порядок проведения госветконтроля на предприятиях по заготовке, хранению и обработке сырья животного происхождения.

Невозможность проведения самостоятельной проверки Управлением прямо вытекает и из пункта 2 Порядка организации ветеринарного надзора за переадресовкой импортного мясосырья, предназначенного для промышленной переработки или для корма непродуктивных животных, утвержденного Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 12.12.2005 N 207 (далее - Приказ N 207). Ссылка на Приказ N 207 содержится в приказах Управления от 14 и 15.09.2006 N 377, 378. В Приказе N 207 идет речь об обследовании хозяйствующего субъекта при решении вопроса о включении его в перечень
лиц, имеющих необходимые условия для хранения и/или переработки подконтрольного груза. В данном случае создается комиссия, в состав которой должны включаться специалисты государственной ветеринарной службы субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, как соответственно и ее территориальные органы, вне пунктов пропуска через государственную границу и вне объектов транспорта не вправе проводить самостоятельно контрольные мероприятия в отношении юридических лиц, которые не осуществляют ветеринарную деятельность.

Не может быть признан обоснованным довод Управления о том, что в соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона N 134-ФЗ положения указанного закона не применяются к отношениям, связанным с проведением контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В обосновании своего довода Управление ссылается на ГОСТ Р 22.0.02-94 “Безопасность в чрезвычайных ситуациях“, согласно которому хладокомбинаты входят в перечень потенциально опасных объектов.

Однако в соответствии с п. 2.1.24 указанного ГОСТа к потенциально опасному объекту относится объект, на котором используют, производят, перерабатывают, хранят или транспортируют радиоактивные, пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, создающие реальную угрозу возникновения источника чрезвычайной опасности.

Пунктом 2 Положения о банке данных потенциально опасных объектов, расположенных на территории Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2005 N 2062, банк данных потенциально опасных объектов, расположенных на территории Санкт-Петербурга (далее - Банк данных), представляет собой систематизированный перечень сведений об объектах - источниках возможных чрезвычайных ситуаций, которые эксплуатируются организациями на территории Санкт-Петербурга.

Сведений о нахождении ЗАО “Хладокомбинат N 1“ в вышеуказанном Банке данных ни Управление, ни Федеральная служба не представили.

Не могут быть признаны обоснованными доводы Управления о том, что в ходе проверки были установлены нарушения хранения продукции животного происхождения на
ЗАО “Хладокомбинат N 1“.

Основной деятельностью ЗАО “Хладокомбинат N 1“ является сдача в аренду морозильных камер. Морозильные камеры (корпус N 1, 3) предоставляются в пользование (аренду) другим юридическим лицам, которые пользуются морозильными камерами для хранения ввезенных ими мяса и мясопродуктов. Самостоятельную хозяйственную деятельность в сфере ветеринарии, а именно ввоз, хранение, переработку мяса и мясопродуктов Общество не осуществляет. Указанное обстоятельство Управлением и Федеральной службой не оспаривается.

Факт нахождения обезличенного груза в камере N 33 корпуса N 3, арендованной ООО “Ригер“, доказывает только нарушение указанным арендатором и собственником груза норм действующего законодательства, о чем и свидетельствует Протокол об административном нарушении от 15.09.2006 N 2.

К ответственности за наличие обезличенного подконтрольного груза и нарушение температурного режима в любом случае следует привлекать виновных в этом лиц, которыми являются организации - собственники указанного груза, а не Общество, которое сдает им в аренду холодильные камеры.

Нарушений, связанных с технологической непригодностью зданий-холодильников, в процессе проверки не выявлено. Также Управлением не представлено ни одного доказательства нарушения непосредственно Обществом требований в сфере ветеринарии.

При таких обстоятельствах судом сделан обоснованный вывод о недоказанности факта совершения Обществом грубых нарушений законодательства, послуживших основанием для вынесения Федеральной службой оспариваемого решения от 25.09.2006.

В апелляционной жалобе Управление не приводит иных доводов, которые не были бы надлежащим образом оценены судом первой инстанции. Податель жалобы также не ссылается на какие-либо доказательства в подтверждение своих доводов, которые не были приняты судом первой инстанции во внимание.

При вынесении решения судом в соответствии со статьей 71 АПК РФ оценены все представленные лицами, участвующими в деле, доказательства в их совокупности и взаимосвязи. Выводы, изложенные в решении суда
первой инстанции, соответствуют материалам дела. Нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права при вынесении решения судом не допущено.

Учитывая изложенное, оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 269 п. 1, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.02.2007 по делу N А56-52122/2006 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

ЗГУРСКАЯ М.Л.

Судьи

СЕМИГЛАЗОВ В.А.

ТРЕТЬЯКОВА Н.О.