Решения и определения судов

Решение Пермского краевого суда от 17.01.2008 по делу N 3-9-2008 Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 17.01.2008, которым был признан недействующим Закон Пермской области от 07.04.1999 N 461-68 “О социальных гарантиях должностных лиц государственной лесной охраны“. (вместе с определением Верховного Суда РФ от 09.04.2008 N 44-Г08-20)

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 17 января 2008 г. по делу N 3-9-2008

Именем Российской Федерации

Пермский краевой суд в лице:

председательствующего судьи Васильевой О.А.

при секретаре Жужговой Л.Л.

с участием прокурора Ладейщиковой
Н.П.

представителя Законодательного Собрания Ходоровой О.П.

Пермского края

представителя Правительства Пермского края Шако В.М.

рассмотрел 17 января 2008 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим Закона Пермской области “О социальных гарантиях должностных лиц государственной лесной охраны“ от 07.04.1999 N 461-68,

установил:

Законодательным Собранием Пермского края 26.03.1999 принят Закон Пермской области “О социальных гарантиях должностных лиц государственной лесной охраны“. Закон подписан губернатором Пермской области 07.04.1999 за N 461-68 и опубликован в газете “Звезда“ 02.08.2007.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании данного Закона недействующим по основаниям его противоречия федеральному законодательству, ссылаясь на то, что Лесным кодексом РФ, введенным в действие 01.01.2007, не предусмотрен институт государственной лесной охраны РФ, из полномочий Министерства природных ресурсов РФ исключено определение перечня должностных лиц государственной лесной охраны, таким образом, по мнению прокурора, государственная лесная охрана РФ с 01.01.2007 не существует. Кроме того, прокурор полагал, что предоставление должностным лицам государственной лесной охраны на основании оспариваемого Закона социальных гарантий в виде неуплаты лесных податей и земельного налога противоречит ч. 3 ст. 52 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации“ от 27.07.2004 N 79-ФЗ, в соответствии с которой иные гарантии могут устанавливаться лишь федеральными законами.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Ладейщикова Н.П. требование поддержала, указав также на противоречие оспариваемого Закона в части его пунктов 2 и 4 статьи 1, устанавливающих льготы должностным лицам государственной охраны в виде освобождения от уплаты лесных податей и земельного налога за земли, относящиеся к служебным
земельным наделам, в части, поступающей в областной бюджет, пункту 3 статьи 56 Налогового кодекса РФ, и положениям Лесного кодекса РФ, не предусматривающего установление льгот за пользование лесным фондом.

Представитель Законодательного Собрания Пермского края Ходорова О.П. и представитель привлеченного судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица Правительства Пермского края Шако В.М., действующие на основании доверенностей, с требованием заместителя прокурора края о признании недействующим оспариваемого Закона согласились в той части, в какой субъектом его регулирования указаны должностные лица государственной лесной охраны Российской Федерации, признав, что в связи с введением в действие Лесного кодекса РФ отсутствует такой орган, как государственная лесная охрана Российской Федерации.

Также они согласились с требованием о признании противоречащими федеральному законодательству пунктов 2 и 4 статьи 1 Закона области в части, устанавливающей льготы в виде освобождения от уплаты лесных податей и земельного налога. Однако, по мнению представителей Законодательного Собрания и Правительства Пермского края, основания для признания недействующим Закона в целом отсутствуют, он может быть приведен в соответствие с действующим федеральным законодательством и распространяться на лиц, являющихся работниками государственных краевых учреждений (лесничеств), фактически осуществляющих функции охраны лесов.

Заслушав объяснения прокурора, представителей заинтересованного лица, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования о признании недействующим Закона Пермской области “О социальных гарантиях должностных лиц государственной лесной охраны“ от 07.04.1999 N 461-68 основаны на законе и подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

На основании ст. 5 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ от 06.10.1999 N 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное
регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. “к“ ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно ст. 1 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 N 200-ФЗ лесное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие лесные отношения, не могут противоречить настоящему Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом, регулирующим лесные отношения, и иным актом, принимаемым в Российской Федерации, действует федеральный закон.

На основании п. 2 ст. 3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Согласно ст. 46 Лесного кодекса РФ от 29.01.1997 N 22-ФЗ к полномочиям Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относилось осуществление государственного контроля за использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов и установление порядка проведения этого контроля.

Статьей 76 данного Кодекса определялось, что государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов осуществляется
федеральным органом исполнительной власти по надзору в сфере природопользования и его территориальными органами, другими органами исполнительной власти в пределах их компетенции.

Статьей 77 этого же Кодекса был предусмотрен институт государственной лесной охраны Российской Федерации.

На основании данной статьи предусматривалось создание государственной лесной охраны в федеральном органе исполнительной власти по надзору в сфере природопользования из должностных лиц федерального органа исполнительной власти по надзору в сфере природопользования и его территориальных органов. Перечень должностных лиц государственной лесной охраны подлежал утверждению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесного хозяйства.

Задачами государственной лесной охраны в соответствии со ст. 77 Лесного кодекса РФ от 29.01.1997 N 22-ФЗ являлись обеспечение соблюдения лесного законодательства Российской Федерации, осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.

Пункт 5.2.21 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 N 370, предусматривал в полномочиях Министерства природных ресурсов РФ право принимать нормативные правовые акты в сфере утверждения перечня должностных лиц государственной лесной охраны РФ.

Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 25.10.2005 N 288 был утвержден Перечень должностных лиц государственной лесной охраны Российской Федерации, предусматривавший соответствующие должности в центральном аппарате Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органах.

Деятельность государственной лесной охраны Российской Федерации определялась Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.03.2006 N 150. Таким образом, полномочия по охране лесов исполнялись органом исполнительной власти Российской Федерации.

1 января 2007 года вступил в силу Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ.

Федеральным законом “О введении в действие Лесного кодекса
Российской Федерации“ от 04.12.2006 N 201-ФЗ, пунктом 1 части 1 статьи 12, был признан утратившим силу раздел III особенной части Лесного кодекса РФ “Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов“. Таким образом, утратила силу и статья 77 Лесного кодекса РФ от 29.01.1997 N 22-ФЗ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.05.2007 N 313 из Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации был исключен пункт 5.2.21, а в связи с изданием Приказа Министерства природных ресурсов РФ от 19.11.2007 N 301 утратил силу Перечень должностных лиц государственной лесной охраны Российской Федерации, утвержденный Приказом МПР РФ от 25.10.2005 N 288.

В соответствии с пунктом 36 ст. 81 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 N 200-ФЗ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений относятся в том числе установление порядка осуществления контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственного лесного контроля и надзора).

На основании пунктов 4, 6, 7 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление ряда полномочий в области лесных отношений, в том числе организацию использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях; осуществление государственного лесного контроля и надзора; установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2007 N 394 было утверждено Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, целью которого является обеспечение соблюдения лесного законодательства.
Положением предусмотрено осуществление государственного лесного контроля и надзора Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют такой надзор и контроль в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Полномочия по осуществлению государственного лесного контроля в Пермском крае на основании Положения о Министерстве природных ресурсов Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 10.08.2007 N 180-п, возложены на указанное Министерство.

Таким образом, государственная лесная охрана Российской Федерации, входившая в состав федерального органа исполнительной власти, с момента введения в действие Лесного кодекса РФ 04.12.2006 N 200-ФЗ, установившего распределение полномочий по лесному контролю и надзору, определенных в статьях 81-83, перестала существовать.

Законом Пермской области “О социальных гарантиях должностных лиц государственной лесной охраны“ от 07.04.1999 N 461-68, исходя из его преамбулы, были урегулированы вопросы предоставления отдельных льгот лицам государственной лесной охраны Российской Федерации при осуществлении ими лесопользования в целях повышения их социальной защищенности.

С учетом использованных в данном Законе понятий субъектом правового регулирования являлись должностные лица государственной лесной охраны Российской Федерации.

Между тем, к полномочиям субъекта Российской Федерации не относились вопросы установления социальных гарантий должностных лиц государственной лесной охраны Российской Федерации, относящейся к федеральным органам исполнительной власти. Из содержания оспариваемого Закона не усматривается, что им был урегулирован вопрос предоставления социальных гарантий лицам территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в Пермской области либо иным лицам.

Кроме того, с 1 января 2007 года в Российской Федерации отсутствует законодательное регулирование института государственной лесной охраны Российской Федерации, поэтому оспариваемый Закон входит в противоречие с Лесным кодексом РФ.

Следует признать обоснованными
доводы участвующего в деле прокурора и в той части, что у субъекта Российской Федерации отсутствуют полномочия по установлению льгот в виде освобождения от уплаты лесных податей и земельного налога. Предоставление таких льгот должностным лицам государственной лесной охраны предусмотрено пунктами 2 и 4 части 1 статьи 1 Закона области.

Согласно ст. 15 Налогового кодекса РФ земельный налог относится к местным налогам. В силу положений ст. 56 настоящего Кодекса у субъекта Российской Федерации отсутствует правомочие на установление льготы по местным налогам.

Лесным Кодексом РФ 04.12.2006 N 200-ФЗ в отличие от ранее действовавшего Кодекса не предусмотрено установление льгот за пользование лесным фондом (освобождение от уплаты лесных податей).

Не могут быть приняты во внимание доводы представителей Законодательного Собрания и Правительства Пермского края о возможности признания оспариваемого Закона недействующим в части использования слов “должностных лиц государственной лесной охраны РФ“ и в части предоставления им льгот в виде освобождения от лесных податей и земельного налога, поскольку, как указано выше, данным Законом предоставлены социальные и налоговые льготы лишь одной категории лиц - должностным лицам государственной лесной охраны РФ. Признание Закона недействующим в той части, в какой с заявленным требованием согласны представители заинтересованных лиц, повлечет неопределенность содержания оспариваемого нормативного правового акта, так как иных субъектов правового регулирования Закон не предусматривает.

При таком положении Закон Пермской области “О социальных гарантиях должностных лиц государственной лесной охраны“ от 07.04.1999 N 461-68 следует признать противоречащим федеральному законодательству и подлежащим признанию недействующим в полном объеме с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 194-199, ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, суд

решил:

Признать Закон
Пермской области “О социальных гарантиях должностных лиц государственной лесной охраны“ от 07.04.1999 N 461-68 недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в газете “Звезда“.

Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения - с 18 января 2008 года.

Председательствующий п.п.

О.А.ВАСИЛЬЕВА

Судья краевого суда

Л.И.ЛЯДОВА

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 9 апреля 2008 г. по делу N 44-Г08-20

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Б.Хаменкова

судей Г.В.Макарова,

Л.В.Борисовой

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим Закона Пермской области “О социальных гарантиях должностных лиц государственной лесной охраны“ от 07.04.1999 N 461-68 по кассационной жалобе Законодательного Собрания Пермского края на решение Пермского краевого суда от 17 января 2008 г., которым постановлено: “признать Закон Пермской области “О социальных гарантиях должностных лиц государственной лесной охраны“ от 07.04.1999 N 461-68 недействующим со дня вступления решения суда в законную силу“.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.В.Макарова, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации

установила:

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 3 статьи 56 Налогового кодекса РФ.

заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с указанным выше заявлением, ссылаясь на то, что оспариваемый Закон не соответствует действующему федеральному законодательству. Отмечает, что предусмотренное законом края вошло в противоречие с Лесным кодексом РФ, введенным в действие с 01.01.2007, которым не предусмотрен в прежней организационной форме институт государственной лесной охраны РФ и из полномочий Министерства природных ресурсов РФ исключено определение перечня должностных лиц государственной лесной охраны. Предоставление должностным лицам государственной лесной охраны на основании оспариваемого Закона социальных гарантий в виде неуплаты лесных податей и земельного налога противоречит ч. 3 ст. 52 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации“ от 27.07.2004 N 79-ФЗ, в соответствии с которой иные гарантии могут устанавливаться лишь федеральными законами. Пункты 2 и 4 ст. 1 оспариваемого Закона, устанавливающие льготы должностным лицам государственной охраны в виде освобождения от уплаты лесных податей и земельного налога за земли, относящиеся к служебным земельным наделам, противоречат пункту 3 статьи Налогового кодекса РФ и положениям Лесного кодекса РФ, не предусматривающего установление льгот за пользование лесным фондом. По делу постановлено приведенное выше решение.

В кассационной жалобе Законодательного Собрания Пермского края ставится вопрос об отмене решения Пермского краевого суда, как вынесенного с нарушением норм материального права, и принятии нового решения - об удовлетворении заявленного требования в части и об отказе в удовлетворении относительно пунктов 1 и 3 статьи 1 оспариваемого Закона. В обоснование жалобы указывается на то, что на время принятия оспариваемого Закона действовало Положение о государственной лесной охране Российской Федерации, утвержденное Постановлением Российской Федерации от 27 июля 1998 г. N 850, которому нормы оспариваемого Закона полностью соответствовали. Последним устанавливаются лишь социальные гарантии для отдельных категорий граждан, что соответствует ст. 26.3.1 ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ по осуществлению полномочий по предметам ведения РФ и полномочий по предметам совместного ведения. Меры социальной поддержки, установленные п. 1 ст. 1 оспариваемого Закона, не определены федеральным законодательством и не могут ему противоречить. Нормы оспариваемого Закона, касающиеся предоставления служебных наделов (п. 3 ст. 1), также не противоречат федеральному законодательству, поскольку категории работников организаций и отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, устанавливаются как законодательством РФ, так и законодательством субъекта РФ, что предусмотрено ч. 2 ст. 24 Земельного кодекса РФ. Неправильным является вывод суда и о том, что с 1 января 2007 г. отсутствует законодательное регулирование института государственной лесной охраны Российской Федерации.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с п. “к“ ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно ст. 46, 76, 77 Лесного кодекса РФ 1997 года полномочиями Российской Федерации являлись: использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов; осуществление государственного контроля за использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов и установление порядка проведения этого контроля, который осуществляется федеральным органом исполнительной власти по надзору в сфере природопользования и его территориальными органами, другими органами исполнительной власти в пределах их компетенции; была создана государственная лесная охрана РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 контроль и надзор за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов осуществляла Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Постановлением Правительства РФ от 06.10.2005 N 600 было утверждено Положение об осуществлении государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, согласно которому государственный контроль осуществляют федеральная служба и ее территориальные органы. Таким образом, полномочия по контролю и охране лесов возлагались и исполнялись органом исполнительной власти Российской Федерации.

В связи с принятием Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ с 1 января 2007 г. вступил в силу новый Лесной кодекс РФ и ряд положений Лесного кодекса РФ 1997 г. утратили силу.

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Постановление Правительства РФ от 22.06.2007 имеет номер 394, а не 349.

Согласно новому Лесному кодексу РФ и Положению об осуществлении государственного лесного контроля и надзора (утверждено Постановлением Правительства РФ от 22.06.2007 N 349) с 01.01.2007 полномочиями по осуществлению государственного лесного контроля и надзора субъекта Российской Федерации являются государственный лесной контроль и надзор в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, осуществляемые Федеральной службой в сфере природопользования и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Из материалов дела следует, что полномочия по осуществлению государственного лесного контроля в Пермском крае в соответствии с пп. 3.4.5, 3.4.6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 24.07.2006 N 6-п, осуществляет Министерство промышленности и природных ресурсов Пермского края. В связи с изменениями, внесенными в структуру органов исполнительной власти Пермского края, указанные функции должно осуществлять Министерство природных ресурсов Пермского края на основании Положения о министерстве, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 10.08.2007 N 180-п.

В силу указанного и с учетом того, что государственная лесная охрана Российской Федерации, входившая в состав федерального органа исполнительной власти, перестала существовать с момента введения в действие Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 N 200-ФЗ, установившего распределение полномочий по лесному контролю и надзору, определенных в статьях (ст. 81-83), отсутствия с 1 января 2007 г. в Российской Федерации законодательного регулирования института государственной лесной охраны Российской Федерации, то правильным является вывод суда о том, что оспариваемый Закон вошел в противоречие с Лесным кодексом РФ.

Кроме того, из преамбулы и содержания оспариваемого Закона усматривается, что им были урегулированы вопросы предоставления отдельных льгот лицам государственной лесной охраны Российской Федерации при осуществлении ими лесопользования в целях повышения их социальной защищенности, а не урегулированы вопросы предоставления социальных гарантий лицам территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в Пермском крае либо иным лицам, в связи с чем правомерным является вывод суда о том, что к полномочиям субъекта Российской Федерации вопросы установления социальных гарантий должностных лиц государственной лесной охраны Российской Федерации, относящейся к федеральным органам исполнительной власти, не относятся.

Правильным является вывод суда и в части того, что у субъекта Российской Федерации отсутствуют полномочия по установлению льгот в виде освобождения от уплаты лесных податей и земельного налога, поскольку новым Лесным кодексом РФ, в отличие от ранее действовавшего, не предусмотрено установление льгот за пользование лесным фондом (освобождение от уплаты лесных податей). Кроме того, согласно ст. 15, 56 Налогового кодекса РФ земельный налог относится к местным налогам, льготы по которым устанавливаются и отменяются настоящим Кодексом и(или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, и субъект Российской Федерации не вправе своим законом устанавливать льготы по местным налогам.

Решение суда является законным и обоснованным, а доводы жалобы нельзя признать основанными на правильном толковании норм федерального законодательства.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Пермского краевого суда от 17 января 2008 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Законодательного Собрания Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи