Решения и определения судов

Решение Тверского областного суда от 09.04.2008 по делу N 3-49/2008 По заявлению Заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании частично недействующим Положения об Осташковском лесничестве Тверской области, утвержденного Постановлением Администрации Тверской области от 15.11.2007 N 351-па.

ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 9 апреля 2008 г. по делу N 3-49/2008

В окончательной форме решение суда принято 14 апреля 2008 года.

Судебная коллегия по гражданским делам Тверского областного суда

в составе председательствующего судьи Кубаревой Т.В.

при секретаре Коваленко С.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Твери

с участием прокурора Прошиной Н.И.,

гражданское дело по заявлению Заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании частично недействующим Положения об Осташковском лесничестве Тверской области, утвержденного Постановлением Администрации Тверской области от 15 ноября 2007 г. N 351-па.

Судебная коллегия

установила:

Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора в порядке статьи 251 ГПК РФ обратился в Тверской областной суд с заявлением о признании частично недействующим Положения
об Осташковском лесничестве Тверской области, утвержденного Постановлением Администрации Тверской области от 15 ноября 2007 г. N 351-па.

В обоснование заявленных требований указано, что Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой в рамках надзора за соответствием федеральному законодательству нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации проведена проверка Положения об Осташковском лесничестве Тверской области, утвержденного Постановлением Администрации Тверской области 15 ноября 2007 г. N 351-па.

Нормативный правовой акт опубликован в газете “Тверская жизнь“ N 219 за 27 ноября 2007 г.

По мнению прокурора, пункты 2.2.9, 2.2.11, 3.1.24, 3.1.28 Положения не соответствуют федеральному законодательству по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, статьей 3 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ “О животном мире“ законодательство в области охраны и использования животного мира и среды его обитания находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом на основании статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании ст. 6 Федерального закона “О животном мире“ субъектам Российской Федерации переданы полномочия Российской Федерации в области охраны и использования животного мира по организации и осуществлению охраны и воспроизводства объектов животного мира, среды обитания объектов животного мира, государственному контролю и надзору за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Пункт 2.2.9 Положения об Осташковском лесничестве Тверской области относит к основным
задачам лесничества охрану объектов животного мира и среды их обитания, а пункт 3.1.24 включает в число функций лесничества осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания. При этом в нарушение статьи 6 Федерального закона “О животном мире“ не указано, что соответствующее полномочия не распространяются на объекты животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Согласно статье 72 Конституции РФ, статьям 1.1, 1.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 “О недрах“ вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий. При этом в соответствии со статьей 76 Конституции РФ, частью 3 статьи 1 Закона РФ “О недрах“ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 2.2.11, 3.1.28 Положения к основным задачам и функциям Осташковского лесничества на подведомственной территории относится осуществление государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр.

В то же время, в соответствии со статьей 4 Закона РФ “О недрах“ (в редакции от 1 декабря 2007 г.) к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в сфере регулирования отношений недропользования относится осуществление государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г.
N 293 утверждено Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, согласно пункту 3 которого государственный геологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, являющейся органом государственного геологического контроля; Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, являющейся органом государственного горного надзора; органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 7 указанного Положения определен исчерпывающий перечень вопросов, отнесенных к сфере государственного геологического контроля, субъектов Федерации, и им не предусмотрена возможность осуществления органами государственной власти субъектов РФ государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, не содержащих общераспространенные полезные ископаемые, а также участков недр, не имеющих статус местного значения.

Таким образом, пункты 2.2.9, 2.2.11, 3.1.24, 3.1.28 Положения являются неопределенными, так как допускают расширительное толкование содержания полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что представляет собой нарушение требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона, недопустимое в силу прямого указания Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 17 июня 2004 г. N 12-П).

По изложенным основаниям Волжским межрегиональным природоохранным прокурором 29 декабря 2007 г. был принесен протест Губернатору Тверской области на пункт 3.1.28 Положения. Однако в письме от 11 января 2008 г. N 68/90-01 Администрация Тверской области выразила несогласие с доводами протеста прокуратуры.

В связи с изложенным со ссылкой на статью 22, пункт 3 статьи 35 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации“, статьи 45, 245, 251 ГПК РФ прокурором заявлено требование о признании частично недействующими пунктов 2.2.9, 2.2.11, 3.1.24 и 3.1.28 Положения об Осташковском лесничестве Тверской области, утвержденного Постановлением Администрации
Тверской области от 15 ноября 2007 г. N 351-па.

В судебном заседании представитель Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Прошина Н.И. заявленные требования поддержала по приведенным выше основаниям.

Представитель Администрации Тверской области по доверенности Цветкова М.А. в судебное заседание не явилась, просила рассмотреть дело в ее отсутствие.

Выслушав объяснения заявителя, изучив материалы дела, судебная коллегия находит требования заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 251 ГПК РФ гражданин, а также прокурор в пределах своей компетенции, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления нарушаются права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании такого акта противоречащим закону.

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.

Судом установлено, что Постановлением Администрации Тверской области 15 ноября 2007 г. N 351-па утверждено Положение об Осташковском лесничестве Тверской области.

Из материалов дела следует, что указанное Положение официально опубликовано в газете “Тверская жизнь“ N 219 от 27 ноября 2007 г., вступило в силу, его редакция по состоянию на день рассмотрения дела судом не изменялась.

Таким образом, оспариваемое прокурором Положение является действующим нормативным правовым актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, законность которого может быть предметом судебного рассмотрения.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, статьей 3 Федерального закона от 24 апреля 1995
г. N 52-ФЗ “О животном мире“ (в редакции Федеральных законов от 11 ноября 2003 г. N 148-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. N 57-ФЗ) законодательство в области охраны и использования животного мира и среды его обитания находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом на основании статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 6 Федерального закона “О животном мире“ полномочия Российской Федерации в области охраны и использования животного мира по организации и осуществлению охраны и воспроизводства объектов животного мира, среды обитания объектов животного мира, государственному контролю и надзору за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации действительно переданы соответствующим субъектам Российской Федерации, но лишь за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

В то же время, пункт 2.2.9 Положения относит к основным задачам лесничества охрану объектов животного мира и среды их обитания, а пункт 3.1.24 включает в число функций лесничества осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания.

При этом в нарушение статьи 6 Федерального закона “О животном мире“ приведенные пункты Положения
об Осташковском лесничестве Тверской области не содержат указания на то, что соответствующие полномочия не распространяются на объекты животного мира, находящиеся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Согласно статье 72 Конституции РФ, статьям 1.1, 1.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 “О недрах“ (в редакции Федеральных законов от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ, от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ), вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий. При этом в соответствии со статьей 76 Конституции РФ, частью 3 статьи 1 Закона РФ “О недрах“ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2.2.11 оспариваемого Положения к основным задачам Осташковского лесничества, а пунктом 3.1.28 того же Положения - к его функциям на подведомственной территории отнесены осуществление государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр.

Однако
в соответствии со статьей 4 Закона РФ “О недрах“ к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в сфере регулирования отношений недропользования относится осуществление государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. N 293, государственный геологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, являющейся органом государственного геологического контроля; Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, являющейся органом государственного горного надзора; органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом пункт 7 Положения содержит перечень вопросов, отнесенных к сфере государственного геологического контроля субъектов Российской Федерации:

а) соблюдение требований законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых ими в пределах полномочий по регулированию отношений недропользования на своих территориях;

б) геологическое изучение участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участков недр местного значения;

в) достоверность геологической информации, полученной за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также материалов, положенных в основу подсчета запасов общераспространенных полезных ископаемых и учета участков недр местного значения, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

г) выполнение условий лицензий на пользование участками недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участками недр местного значения.

Данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Следовательно, осуществление органами государственной власти субъектов РФ государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, не содержащих общераспространенные полезные ископаемые и не имеющих статус местного значения, Ф.И.О. нормативными
актами не предусмотрено.

Проанализировав приведенные положения нормативных актов, судебная коллегия соглашается с утверждением заявителя - Заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора, о том, что, определив в пунктах 2.2.9, 2.2.11, 3.1.24 и 3.1.28 оспариваемого Положения некоторые основные задачи и функции Осташковского лесничества Тверской области и не сопроводив их оговорками, ограничивающими компетенцию Осташковского лесничества в соответствии с федеральным законодательством, Администрация Тверской области вышла тем самым за пределы полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации в соответствующих сферах правового регулирования: контроля за состоянием животного мира и недропользования.

По смыслу закона, целью принятия любого нормативного акта, регламентирующего правовое положение того или иного органа государственной власти, является четкое закрепление его полномочий и отграничение их от полномочий других органов, действующих в той же или смежных сферах управленческой деятельности.

Анализ оспариваемого Положения показал, что ни одно из нормативных предписаний, включенных и в более общие пункты Положения, не позволяет однозначно судить о том, на какие именно объекты животного мира и участки недр этим нормативным актом распространена охранительно-контрольная деятельность Осташковского лесничества.

Между тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, из конституционного принципа равенства, закрепленного в части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004
г. N 12-П “По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия“).

Установив, что оспариваемые прокурором пункты 2.2.9, 2.2.11, 3.1.24 и 3.1.28 Положения об Осташковском лесничестве Тверской области, не отвечают требованиям определенности и допускают неоднозначное толкование, судебная коллегия полагает необходимым признать оспариваемый акт недействующим в той части, в которой он не указывает на изъятия из компетенции Осташковского лесничества, полномочий предусмотренных приведенными выше федеральными нормативными актами.

Учитывая, что с момента принятия оспариваемого Положения прошел непродолжительный период времени, несоответствие федеральному законодательству касается неурегулированной части Положения, судебная коллегия считает возможным признать оспариваемый нормативный акт частично недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 194, 196 - 199, 253 ГПК РФ, судебная коллегия

решила:

заявление Заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании частично недействующим Положения об Осташковском лесничестве Тверской области, утвержденного Постановлением Администрации Тверской области от 15 ноября 2007 г. N 351-па, удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу:

- пункт 2.2.9 Положения об Осташковском лесничестве Тверской области, утвержденного Постановлением Администрации Тверской области от 15 ноября 2007 г. N 351-па, в той его части, в которой в возложении на Осташковское лесничество Тверской области задачи охраны объектов животного мира и среды их обитания отсутствует указание на исключение из числа охраняемых объектов тех объектов животного мира, которые находятся на особо охраняемых природных территориях.

- пункт 2.2.11 Положения об Осташковском лесничестве Тверской области, утвержденного Постановлением Администрации Тверской области от 15 ноября 2007 г. N 351-па, в той его части, в которой в возложении на Осташковское лесничество Тверской области задачи осуществления контроля за соблюдением законодательства в сфере недропользования отсутствует указание на исключение из числа объектов такого контроля тех участков недр, которые не содержат общераспространенные полезные ископаемые и не имеют статуса местного значения.

- пункт 3.1.24 Положения об Осташковском лесничестве Тверской области, утвержденного Постановлением Администрации Тверской области от 15 ноября 2007 г. N 351-па, в той его части, в которой в указании на наделение Осташковского лесничества Тверской области функцией осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания отсутствует указание на исключение из объектов государственного контроля и надзора тех объектов животного мира, которые находятся на особо охраняемых природных территориях.

- пункт 3.1.28 Положения об Осташковском лесничестве Тверской области, утвержденного Постановлением Администрации Тверской области от 15 ноября 2007 г. N 351-па, в той его части, в которой в указании на наделение Осташковского лесничества Тверской области функцией осуществления государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр отсутствует указание на исключение из объектов государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием тех участков недр, которые не содержат общераспространенные полезные ископаемые и не имеют статуса местного значения.

На решение может быть принесена кассационная жалоба или кассационное представление в течение десяти дней в Верховный Суд Российской Федерации через Тверской областной суд с исчислением указанного срока со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Судья

Т.В.КУБАРЕВА