Решение Верховного суда Республики Хакасия от 12.02.2008 Об отказе в удовлетворении заявления о признании абзаца 2 пункта 7 части 2 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 15.08.2005 N 55-ЗРХ “О социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в возрасте до 23 лет“ противоречащим федеральному законодательству, недействующим.
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯИменем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 12 февраля 2008 года
Верховный суд Республики Хакасия
в лице председательствующего Петровой Т.Л.,
при секретаре Чурдиковой Е.В.,
с участием прокурора Васильевой Е.В.,
представителя Верховного Совета Республики Хакасия Чустеевой И.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании абзаца 2 пункта 7 части 2 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 15 августа 2005 года N 55-ЗРХ “О социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в возрасте до 23 лет“ (с изменениями от 13 апреля 2007 года) в части противоречащим федеральному законодательству, недействующим,
установил:
10 августа 2005 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия N 55-ЗРХ “О социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в возрасте до 23 лет“ (далее - Закон Республики Хакасия), 15 августа 2005 года подписан Председателем Правительства Республики Хакасия, 5 декабря 2005 года, 26 апреля 2006 года, 13 апреля 2007 года внесены изменения, опубликован в бюллетене “Вестник Хакасии“ от 31 августа 2005 года N 63, от 9 декабря 2005 года N 63, от 4 мая 2006 года N 22, от 19 апреля 2007 года N 26.
Правовой нормой абзаца 2 пункта 7 части 2 статьи 2 Закона Республики Хакасия установлено, что жилые помещения, в том числе предоставляются лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, после достижения ими 23 лет, если они состояли в очереди на получение жилых помещений по договору социального найма и их право на получение жилых помещений наступило после 1 января 2005 года, но не было своевременно реализовано.
Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании абзаца 2 пункта 7 части 2 статьи 2 Закона Республики Хакасия противоречащим федеральному законодательству, недействующим в части слов “после 1 января 2005 года“.
В обоснование заявленных требований заявитель сослался на то, что обязанность по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями являлась расходным обязательством субъектов Российской Федерации и до 1 января 2005 года.
Согласно абзацу 2 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ “О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“ (с изменениями от 10 января 2003 года), то есть в редакции действовавшей до 1 января 2005 года, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди равноценной ранее занимаемому ими (или их родителями) жилому помещению жилой площадью не ниже установленных социальных норм.
При отсутствии необходимого жилого фонда таким лицам может предоставляться целевая безвозвратная ссуда на приобретение жилого помещения жилой площадью не ниже установленных социальных норм за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (абзац 2 части 3 статьи 8 указанного Федерального закона).
В соответствии со статьей 5 названного Федерального закона, в редакции действовавшей до 1 января 2005 года, расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производятся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет государственных внебюджетных фондов и других не запрещенных законом источников.
В бюджете Российской Федерации средства на эти цели не закладывались, финансовое обеспечение дополнительных гарантий являлось расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
Таким образом, обязанность обеспечения жилой площадью детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет, возложена на орган исполнительной власти без ограничения сроков возникновения обязательств субъекта Российской Федерации по обеспечению жилыми помещениями граждан указанной в Федеральном законе категории.
В судебном заседании прокурор Васильева Е.В. на заявленных требованиях настаивала, приводя в обоснование те же доводы, что и в заявлении.
Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Чустеева И.А., действующая на основании доверенности от 29 января 2008 года, с доводами прокурора не согласилась, пояснив, что обязательства субъекта Российской Федерации по предоставлению за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа в возрасте до 23 лет, возникли с 1 января 2005 года в силу прямого указания закона.
Так, в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ с 1 января 2005 года к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей.
Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ внесены изменения в статью 8 Федерального закона “О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“ с 1 января 2005 года дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
В целях реализации указанных положений был принят оспариваемый Закон Республики Хакасия.
По мнению представителя, из смысла статьи 8 Федерального закона “О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“ в редакции действовавшей до 1 января 2005 года, следует, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обеспечиваются жилой площадью по месту жительства органами исполнительной власти.
В соответствии федеральным и республиканским законодательством исполнительная власть на территории Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, а на территории Республики Хакасия также Правительством Республики Хакасия, при этом действующим законодательством не предусмотрено осуществление исполнительной власти по месту жительства.
Выслушав прокурора, представителя Верховного Совета Республики Хакасия, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом “ж“ части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В силу подпункта “б“ пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ (с изменениями от 8 ноября 2007 года) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Законом субъекта Российской Федерации регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией (Уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации (подпункт “н“ пункта 2 статьи 5 указанного Закона).
Общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет, Федеральным законом от 21 декабря 2006 года N 159-ФЗ “О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“ (с изменениями от 22 августа 2004 года), согласно статье 3 которого законодательство Российской Федерации о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоит из соответствующих статей Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также Конституций (Уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В судебном заседании установлено, что 10 августа 2005 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия N 55-ЗРХ “О социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в возрасте до 23 лет“.
Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19 сентября 1995 года N 46 “О Верховном Совете Республики Хакасия“ (с изменениями от 6 июля 2007 года) Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 75 депутатов.
Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия “О Верховном Совете Республики Хакасия“).
В силу статьи 78 Конституции Республики Хакасия, статьи 7 Закона Республики Хакасия “О Верховном Совете Республики Хакасия“ заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия.
Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено федеральным законом (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия “О Верховном Совете Республики Хакасия“).
Таким образом, для принятия закона Республики Хакасия необходимо 38 голосов депутатов, при этом заседание Верховного Совета считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50 депутатов.
На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 10 августа 2005 года присутствовало 58 депутатов, за принятие оспариваемого Закона Республики Хакасия проголосовало 57 депутатов.
Таким образом, оспариваемый Закон Республики Хакасия принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.
В соответствии со статьей 87 Конституции Республики Хакасия, статьей 18 Закона Республики Хакасия “О Верховном Совете Республики Хакасия“ закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Председателю Правительства Республики Хакасия. Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования.
Официальными изданиями, предназначенными для официального опубликования нормативных правовых актов Республики Хакасия, являются газета “Хакасия“ и бюллетень “Вестник Хакасии“ (пункт 1 статьи 35 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 года N 87-ЗРХ “О нормативных правовых актах Республики Хакасия“).
Закон Республики Хакасия “О социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в возрасте до 23 лет“, принятый Верховным Советом Республики Хакасия 10 августа 2005 года, подписан Председателем Правительства Республики Хакасия 15 августа 2005 года, опубликован в бюллетене “Вестник Хакасии“ от 31 августа 2005 года N 63.
Согласно статье 4 оспариваемого Закона Республики Хакасия он вступил в силу с 1 января 2006 года.
5 декабря 2005 года, 26 апреля 2006 года внесены изменения, редакция оспариваемой нормы не изменялась.
4 апреля 2007 года Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия N 21-ЗРХ “О внесении изменений в статью 2 Закона Республики Хакасия “О социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в возрасте до 23 лет“.
Согласно выписке из протокола на заседании Верховного Совета Республики Хакасия 4 апреля 2007 года присутствовало 53 депутата, за принятие закона в обоих чтениях проголосовало 53 депутата.
Следовательно, Закон Республики Хакасия принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.
13 апреля 2007 года Закон Республики Хакасия подписан Председателем Правительства Республики Хакасия, опубликован в бюллетене “Вестник Хакасии“ от 19 апреля 2007 года N 26.
Абзацем 2 пункта 7 части 2 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 15 августа 2005 года N 55-ЗРХ “О социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в возрасте до 23 лет“ (с изменениями от 13 апреля 2007 года) установлено, что жилые помещения, в том числе предоставляются лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, после достижения ими 23 лет, если они состояли в очереди на получение жилых помещений по договору социального найма и их право на получение жилых помещений наступило после 1 января 2005 года, но не было своевременно реализовано.
В силу статьи 5 Федерального закона “О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“, в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производятся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет государственных внебюджетных фондов и других не запрещенных законом источников.
Таким образом, до 1 января 2005 года финансовое обеспечение дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе прав на жилое помещение, являлось расходным обязательством как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ (пункт 17 статьи 1) Федеральный закон дополнен главой IV.1 “Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации“, в частности статьей 26.3 в силу подпункта 24 пункта 2 которой решение вопросов социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Пункт 17 статьи 1 вступил в силу с 1 января 2005 года (статья 2 Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ).
В соответствии с пунктом 6 статьи 81 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ статья 5 Федерального закона “О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“ изложена в следующей редакции: предусмотренные настоящим Федеральным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях), являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ (абзац 2 пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ).
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 85 БК РФ).
Таким образом, в силу прямого указания закона с 1 января 2005 года дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе обеспечение их жилыми помещениями, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Отсутствие финансового обеспечения на указанные цели за счет средств федерального бюджета само по себе не свидетельствует о том, что финансирование этих целей являлось и до 1 января 2005 года исключительно расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
Суд не может согласиться с доводом прокурора о том, что статьей 8 Федерального закона, в редакции действовавшей и до 1 января 2005 года, обязанность обеспечения жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, была возложена лишь на орган исполнительной власти по месту жительства, то есть орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку указанная норма, регламентирующая порядок предоставления одной из дополнительных гарантий для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (прав на имущество и жилое помещение), подлежит толкованию в совокупности с положениями статьи 5 Федерального закона, определяющей финансирование мер по обеспечению всех дополнительных гарантий, в том числе и права на жилое помещение, в силу которой до 1 января 2005 года финансовое обеспечение дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе прав на жилое помещение, являлось расходным обязательством как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации.
Не может быть принята во внимание и ссылка прокурора в обоснование довода о наличии у субъекта Российской Федерации обязанности по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до 1 января 2005 года, на абзац 2 части 3 статьи 8 Федерального закона, в соответствии с которым при отсутствии необходимого жилого фонда детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, может предоставляться целевая безвозвратная ссуда на приобретение жилого помещения за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, так как из смысла указанной нормы следует, что предоставление целевой безвозвратной ссуды является правом субъекта Российской Федерации, а не обязанностью.
Согласно пункту 1 статьи 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт.
Представитель Верховного Совета Республики Хакасия пояснила, что абзац 2 пункта 7 части 2 статьи 2 Закона Республики Хакасия в части слов “после 1 января 2005 года“ принят в связи с тем, что оспариваемый Закон Республики Хакасия принят в августе 2005 года, а вступил в силу с 1 января 2006 года, для того, чтобы распространить его действие на правоотношения, возникшие с 1 января 2005 года, поскольку дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе обеспечение их жилыми помещениями, с 1 января 2005 года являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит Федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что Закон Республики Хакасия “О социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в возрасте до 23 лет“ принят в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий и абзац 2 пункта 7 части 2 статьи 2 (с изменениями от 13 апреля 2007 года) действующему федеральному законодательству не противоречит, в связи с чем оснований для удовлетворения заявления прокурора Республики Хакасия не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 193 - 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
в удовлетворении заявления прокурора Республики Хакасия о признании абзаца 2 пункта 7 части 2 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 15 августа 2005 года N 55-ЗРХ “О социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в возрасте до 23 лет“ (с изменениями от 13 апреля 2007 года) противоречащим федеральному законодательству, недействующим в части слов “после 1 января 2005 года“ - отказать.
Решение может быть обжаловано, прокурором может быть принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Хакасия в течение десяти дней со дня составления решения в окончательной форме.
Председательствующий
Т.Л.ПЕТРОВА