Решения и определения судов

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2008 N 09АП-10886/2008-АК по делу N А40-15978/08-120-124 Исковые требования о признании незаконным приказа уполномоченного органа о приостановлении действия лицензии на право пользования недрами удовлетворены правомерно, так как истец не допускал нарушений лицензионного соглашения.

ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 7 октября 2008 г. N 09АП-10886/2008-АК

Дело N А40-15978/08-120-124

Резолютивная часть постановления объявлена 30.09.2008

Постановление в полном объеме изготовлено 07.10.2008

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи П.Е.,

судей В., П.Ж.,

при ведении протокола помощником судьи Х.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Федерального агентства по недропользованию

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 07.07.2008

по делу N А40-15978/08-120-124 судьи Б.,

по заявлению ООО “Ксеньевский прииск“

к Федеральному агентству по недропользованию

о признании незаконным приказа Роснедра от 05.12.2007 N 1693,

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя К. по доверенности от 10.08.2006, удостоверение N 19/37, Л. по доверенности 20.07.2008, по доверенности от 20.04.2008,
представителей ответчика Ф. по доверенности от 18.10.2007, доверенности от 22.09.2008,
установил:

решением Арбитражного суда г. Москвы от 07.07.2008, принятым по настоящему делу, удовлетворено заявление ООО “Ксеньевский прииск“ о признании недействительным приказа Федерального агентства по недропользованию от 05.12.2007 N 1693 “О приостановлении действия лицензии на право пользования недрами ЧИТ 00943 БЭ“.

В обоснование принятого решения суд первой инстанции указал на незаконность данного приказа, поскольку из акта проверки, уведомления об устранении выявленных нарушений, текста оспариваемого приказа не следует, что заявителем в нарушение лицензионного соглашения не приведена в соответствие проектная документация. Таким образом, суд посчитал, что у ответчика отсутствовали основания для приостановления права пользования недрами по указанному основанию.

Не согласившись с данным решением суда первой инстанции, ответчик в апелляционной жалобе просит его отменить, считая, что судом неправильно применены нормы материального права. При этом податель жалобы указывает на то, что действие лицензии приостановлено правомерно в соответствии с нормами Закона РФ “О недрах“, поскольку в ходе проведенной Росприроднадзором по Читинской области проверки соблюдения выполнения заявителем требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды были выявлены нарушения условий лицензионного соглашения. В связи с не устранением заявителем данных нарушений в установленный срок Роснедра принято решение о приостановлении права пользования недрами до 01.03.2007. Приводит доводы о том, что действующим законодательством о недрах не установлена форма приказа о приостановлении права пользования недрами. Также ссылается на то, что в настоящее время право пользования участком недр заявителя прекращено.

Представитель заявителя в судебном заседании и письменном отзыве на апелляционную жалобу возражал против доводов и требований ответчика, просил оставить судебное решение без изменения. При этом заявитель ссылается на то, что оспариваемый по настоящему
делу приказ противоречит нормам статьи 20 Закона РФ “О недрах“, в соответствии с которой право пользования недрами может быть приостановлено в случае нарушения пользователем недр существенных условий. Однако, считает заявитель в настоящем случае направленное в адрес Общества уведомление от 29.11.2007 не содержало сведений о нарушениях по проекту на производство геологоразведочных работ и необходимости его согласования.

Изучив материалы дела, заслушав представителей ответчика, поддержавших в судебном заседании доводы и требования апелляционной жалобы, представителей заявителя, просивших оставить решение без изменения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения или отмены обжалуемого судебного акта.

Как усматривается из материалов дела, Обществу выдана лицензия на право пользования недрами ЧИТ 00943 БЭ на геологическое изучение и добычу рудного золота на Итакинском месторождении, зарегистрированная Комитетом по геологии и использованию недр Читинской области 23.11.1998 сроком действия до 31.12.2019.

Условия недропользования установлены дополнительным соглашением к лицензии от 23.11.2008.

Как установлено статьей 11 Закона РФ “О недрах“, лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Лицензионное соглашение является неотъемлемой составной частью лицензии и закрепляет условия пользования участками недр.

В тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 5.1.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, а не пункт 5.3.1.

Согласно п. 5.3.1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400, Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

В настоящем случае из представленных суду доказательств следует, что Управлением
Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Читинской области проведена проверка заявителя по соблюдению требования законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

В тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеются в виду статья 25, пункты 1, 7, 10 части 2 статьи 22 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 “О недрах“, а не Земельного кодекса РФ.

В ходе проведения проверки были выявлены нарушения заявителем условий лицензионного соглашения, которые отражены в акте от 15.08.2007 N НВЗ-120, а именно, установлены факты нарушения Обществом ч. 1 пп. 1, п. 2.2.1 лицензионного соглашения, ч. 2 ст. 22 п. 1 ст. 10 Закона РФ “О недрах“ - на месторождении Итакинское разведочные работы и утверждение запасов 1-й очереди на Малеевском участке, которые должны быть завершены до 2000 года, не начаты; оценочные работы в пределах Итакинского рудного поля, которые должны были быть завершены в 4 квартале 2000 года, не начаты; нарушены пп. 1 ч. 2 ст. 2.2.1 лицензионного соглашения, ч. 2 ст. 22 п. 1 ст. 10 Закона РФ “О недрах“ - разведка Итакинского золоторудного месторождения, которая должны завершиться во 2 квартале 2003 года, не начата; нарушены п. п. 2.2.1, 2.2.2 лицензионного соглашения, ч. 2 ст. 22 п. 1 ст. 10 Закона РФ “О недрах“ - осуществляется добыча полезного ископаемого на Итакинском месторождении до завершения разведки Малеевского участка и до утверждения запасов 1 очереди; нарушены п. 2.2.1 дополнения 1 к лицензии и п. п. 2.2.2, 2.2.9 лицензионного соглашения, ч. 2 ст. 22, п. 10 ст. 23, п. п. 2, 3, 4 ст. 29 Закона РФ “О недрах“ - по
лицензии ЧИТ 00943 БЭ осуществляется добыча полезного ископаемого на Итакинском месторождении (Малеевский участок), геологическое изучение которого не завершено, достоверная оценка запасов полезного ископаемого недропользователем не обеспечена, государственная экспертиза запасов не проводилась, запасы полезного ископаемого по участку ГКЗ не утверждены; нарушены ст. 25, ст. 22 ч. 2 п. п. 1, 7, 10 Земельного кодекса РФ, Закона РФ “О недрах“ - пользование земельным участком на Итакинском месторождении (Малеевский участок) площадью 20 га и 17,8 га в период с 01.08.2006 по 01.08.2007 осуществлялось без оформленного права землепользования; полугодовая информация о выполнении лицензионных соглашений по лицензиям на недропользование распорядителю недр не предоставляется.

По результатам рассмотрения представленного Управлением Росприроднадзора по Читинской области акта проверки от 15.08.2007 N НВЗ-120 Росприроднадзор направил в Роснедра представление от 01.10.2007 N СС-02-33/8745 для рассмотрения на заседании Комиссии по рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр.

На заседании Комиссии от 26.10.2007 был установлен факт невыполнения заявителем условий пользования недрами Итакинского месторождения.

Заявителю было направлено уведомление от 29.11.2007 N АЛ-06-31/9787 о допущенных нарушениях условий пользования недрами Итакинского месторождения по лицензии ЧИТ N 00943 БЭ, в котором было предложено устранить нарушения в течение трех месяцев.

Оспариваемым по настоящему делу приказом Роснедра от 05.12.2007 N 1693 на основании Закона РФ “О недрах“ приостановлено право пользования недрами Итакинского месторождения по лицензии ЧИТ N 00943 БЭ, предоставленной ОАО “Ксеньевский прииск“ до приведения в соответствие проектной документации.

Признавая данный приказ недействительным, суд первой инстанции правомерно исходил из незаконности и необоснованности означенного ненормативного акта.

В тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 2 части 2 статьи 20 Закона РФ от
21.02.1992 N 2395-1 “О недрах“, а не части 1.

Как установлено п. 2 ч. 1 ст. 20 Закона РФ “О недрах“, право пользования недрами может быть приостановлено в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии.

Ссылка подателя апелляционной жалобы на то, что Роснедра вправе приостанавливать право пользования недрами независимо от направления недропользователю уведомления с указанием допущенных нарушений, не соответствует смыслу и содержанию норм Закона РФ “О недрах“, поскольку анализ положений пунктов 2, 3, 5 ч. 2 ст. 20 и ч. 4 ст. 21 Закона РФ “О недрах“ позволяет сделать вывод о том, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, по истечении трех месяцев со дня получения недропользователем соответствующего уведомления в случае неустранения им допущенных нарушений.

Между тем в акте проверки Управления Росприроднадзора по Читинской области от 15.08.2007 N НВЗ-120, и более того, в направленном в адрес недропользователя уведомлении Роснедра от 29.11.2007 N АЛ-06-31/9781 не указано такое нарушение, как неприведение в соответствие проектной документации, послужившее основанием для вынесения оспариваемого по настоящему делу приказа.

Таким образом, не выполнив требования о предварительном направлении недропользователю уведомления, ответчик нарушил установленный Законом порядок приостановления права пользования недрами.

Кроме того, оспариваемый приказ не содержит указания на пункт ст. 20 Закона РФ “О недрах“, то есть не содержит правовых оснований для приостановления недропользования.

Суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что заявителем при рассмотрении настоящего дела представлены доказательства, свидетельствующие о том, что по указанной лицензии у Общества имеется утвержденный, согласованный и прошедший государственную экспертизу проект на разработку месторождения, а также проект на производство геологоразведочных работ. Данное обстоятельство также
нашло свое отражение в акте проверки Росприроднадзора от 15.08.2007.

Суд апелляционной инстанции отклоняет ссылку подателя апелляционной жалобы на то, что допущенное заявителем нарушение условий лицензирования заключается непересчете и неутверждении запасов Малеевского участка в ГКЗ (ТКЗ) на основании результатов геологоразведочных работ и в отсутствие проекта на разработку Итакинского месторождения (Малеевский участок), который недропользователь должен был утвердить и согласовать на основании вновь утвержденных запасов золота в ГКЗ (ТКЗ), и что существующий проект на разработку Итакинского месторождения основан на устаревших данных подсчета запасов по незавершенным геологоразведочным работам, а потому не должен применяться.

В соответствии со статьей 20 Закона РФ “О недрах“ право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях: возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; нарушения пользователем недр существенных условий лицензии; систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами; возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие); если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах; ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование; по инициативе владельца лицензии; непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах; по инициативе недропользователя по его заявлению.

Исходя из того, что досрочное приостановление права пользования недрами является принудительным действием государственного органа по отношению к недропользователю, при оценке законности и обоснованности действий Роснедра по приостановлению права пользования недрами в связи с нарушением условий лицензии подлежит выяснению не только факт нарушения, но и причины его возникновения, а также
наличие возможности устранения этого нарушения.

В настоящем случае запасы золота по Итакинскому месторождению утверждены протоколом N 12 заседания секции благородных металлов и алмазов ЦКЗ Мингео СССР от 01.02.1990.

При этом данные запасы золота учтены Государственным балансом запасов полезных ископаемых на основании государственной экспертизы, утвержденной названным протоколом ЦКЗ.

Как установлено п. 4 Положения о порядке проведения государственно экспертизы полезных ископаемых, геологической и экономической информации предоставляемых в пользование участках недр, утвержденного Приказом МПР РФ от 13.04.1998 N 102, и п. п. 7, 20 Раздела 11 Положения о порядке учета запасов полезных ископаемых, постановки их на баланс и списания с баланса, утвержденного Приказом МПР РФ от 09.07.1997 N 122, ЦКЗ в указанный период была уполномочена проводить государственную экспертизу запасов полезных ископаемых и утверждать запасы полезных ископаемых.

Из содержания п. 5 протокола ЦКЗ N 12 от 01.02.1990 следует, что разработка и утверждение новых временных кондиций для Итакинского месторождения должны производиться после завершения поисково-оценочных работ на месторождении.

Из этого следует, что заявитель до завершения поисково-оценочных работ был вправе вести добычу запасов, утвержденных ЦКЗ.

Указанное также соответствует содержанию п. 2.2.1 лицензионного соглашения в редакции от 23.11.1998 и дополнению к лицензионному соглашению N 1 от 21.07.1999 (п. 2.2.1).

Кроме того, Федеральным законом “О недрах“ не установлена обязанность недропользователя по финансированию проведения разведочных работ.

Как указано в п. 2.2.1 Соглашения об условиях недропользования к лицензии ЧИТ 00943 БЭ от 23.11.1998, геологоразведочные работы проводятся силами Восточного ГГП, при этом поисково-оценочные работы первого и второго этапов изучения месторождения производятся из федерального и областного бюджета за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, и только последующие разведочные работы 2-го этапа
осуществляются на средства недропользователя.

Аналогичные положения содержатся в п. п. 5.6.1 и 5.10 договора на проведение геологоразведочных работ, заключенного между АОЗТ компания “Ключи“ (правопредшественник заявителя) и Восточным ГГП, являющегося неотъемлемой частью лицензии.

Между тем в установленные лицензионным соглашением сроки ни из бюджета Читинской области ни из федерального бюджета финансирования на производство поисково-оценочных работ первого и второго этапов не поступило.

Более того, письмом от 05.04.2002 N 0-667 Администрации Читинской области, письмом от 28.02.2002 N 02-237 Комитета природных ресурсов по Читинской области и письмом от 18.01.2006 N К-07/31 Комитета промышленности и природных ресурсов Читинской области заявителю было отказано в открытии финансирования на производство поисково-оценочных работ 1 этапа, предусмотренного лицензионными условиями.

При этом данные органы, выдавшие лицензию, констатировали, что на Итакинском золоторудном месторождении имеется более 40 тонн разведанных запасов золота, достаточных для осуществления заявителем их опытно-промышленной эксплуатации, тем самым разрешив заявителю осуществлять доразведку месторождения путем опытно-промышленной добычи (отработки) золота вместо проведения поисково-оценочных работ в целях подготовки материалов, необходимых для пересчета запасов в ТКЗ (подготовки ТЭО временных кондиций 1 этапа освоения месторождения).

В дополнении к акту N 10С-01 от 30.07.2001 года комиссия Комитета природных ресурсов по Читинской области разрешила заявителю дальнейшее направление геологоразведочных работ определить после получения результатов опытно-промышленной отработки Малеевского участка данного месторождения, то есть разрешила производить доразведку методом опытно-промышленной отработки на основании действующего проекта на отработку.

Как следует из заключения комиссии Администрации Читинской области и ГУПР по Читинской области от 10.10.2002, областной бюджет не смог обеспечить финансирование поисково-оценочных работ 1 этапа, хотя заявителем выполнен полный комплекс подготовительных работ, в том числе составлен рабочий проект на отработку запасов 1
очереди, который прошел экспертизу в государственных контролирующих органах, оформлена вся разрешительная документация на право ведения эксплуатационных работ.

Пунктом 2.2.1 лицензионного соглашения (в редакции от 23.11.1998) предусмотрена возможность ведения технологических исследований путем опытной отработки до составления ТЭО кондиций с пересчетом запасов в ГКЗ. Разрешая заявителю производить опытно-промышленную отработку Малеевского участка Итакинского месторождения до пересчета запасов, Администрация Читинской области и Комитет природных ресурсов по Читинской области как органы, выдавшие лицензии действовали в пределах своих полномочий, поскольку в указанный период Федеральное агентство по недропользованию не обладало полномочиями на утверждение изменений условий лицензионного соглашения.

Таким образом, в соответствии с разрешением органов, выдавших лицензию, заявитель с 2004 года ведет опытно-промышленную отработку Малеевского участка Итакинского месторождения на основании действующего проекта на его отработку.

Усматривается, что в соответствии с рекомендациями ГКЗ МПР России Обществом заключен договор с ООО “ЗабНТГео“ на разработку ТЭО временных разведочных кондиций и подсчет запасов по Итакинскому золоторудному месторождению.

Из письма ООО “ЗабНТГео“ N 1 от 15.01.2008 следует, что в настоящее время указанной организацией проводится сбор геологической документации и создание компьютерной базы данных по Итакинскому месторождении согласно утвержденного графика выполнения работ по договору.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что заявителем выполняются условия лицензионного соглашения, при этом усматривается, что сроки были нарушены в связи с отказом в финансировании поисково-оценочных работ, а не по вине заявителя.

Общество имеет действующий проект на разработку месторождения - Технико-экономическое обоснование (ТЭО) проекта “Итакинское золотодобывающее предприятие (Малеевский участок)“ сроком действия до 2019 года, прошедший все установленные законом согласования, заключение государственной экологической экспертизы по материалам ТЭО (проекта) утверждено приказом Читинского УТЭН Ростехнадзора от 10.05.2006 N 366-э сроком действия до 01.01.2011.

При рассмотрении настоящего дела ответчиком не представлено доказательств, что проведенная ЦКЗ экспертиза запасов Итакинского месторождения и утвержденный на ее основе проект отработки этого месторождения, прошедший государственную экологическую экспертизу, в настоящее время являются недействующими.

Также необходимо отметить, что протоколом заседания секции твердых полезных ископаемых ЦКР Роснедра N 184-унп от 18.12.2007 были утверждены уточненные нормативы потерь рудного золота при его добыче на Итакинском месторождении (Малеевский участок), что позволяет сделать вывод о том, что Роснедра признал законной и обоснованной деятельность заявителя по добыче золота по указанной выше лицензии на основании утвержденных ЦКЗ запасов и в соответствии с действующим проектом на отработку.

Суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что согласно Методическим рекомендациям по применению Классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых, утвержденных распоряжением МПР России от 05.06.2007 N 37-р, пересчет и переутверждение запасов в установленном порядке производится по инициативе недропользователя, а также контрольных и надзорных органов в случаях существенного изменения представлений о качестве и количестве запасов месторождения и его геолого-экономической оценке и результате дополнительных геологоразведочных и добычных работ.

По инициативе контрольных и надзорных органов пересчет и переутверждение запасов производится при наступлении случаев, ущемляющих права недровладельца (государства) в части необоснованного уменьшения налогооблагаемой базы: увеличении балансовых запасов, по сравнению с ранее утвержденными, более чем на 50%; существенном и стабильном увеличении мировых цен на продукцию предприятия (более 50% от заложенных в обоснования кондиций); разработке и внедрении новых технологий, существенно улучшающих экономику производства; выявлении в рудах или вмещающих породах ценных компонентов или вредных примесей, ранее не учтенных при оценке месторождения и проектировании предприятия.

Между тем, доказательств наличия указанных оснований ответчиком не представлено.

Названными выше Методическими рекомендациями установлено, что экономические проблемы предприятия, вызванные временными причинами (геологические, технологические, гидрогеологические и горнотехнические осложнения, временное падение мировых цен продукции), решаются с помощью механизма эксплуатационных кондиций и не требуют пересчета и переутверждения запасов.

В силу ст. 20 Закона РФ “О недрах“, досрочное приостановление права пользования недрами является видом ответственности недропользователя за виновное невыполнение условий лицензионного соглашения.

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 20 данного Закона право пользования недрами может быть приостановлено в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, когда такие нарушения не позволяют продолжать добычу полезного ископаемого.

В соответствии с ч. 3 ст. 189 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

При рассмотрении настоящего дела ответчиком не доказано наличие вины заявителя в нарушении условий лицензионного соглашения, а также не представлено доказательств, что допущенные заявителем нарушения не позволяют продолжать добычу полезного ископаемого.

Суд апелляционной инстанции отклоняет ссылку подателя апелляционной жалобы на то, что оспариваемым по настоящему делу приказом не нарушаются права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку на дату принятия судебного решения у заявителя отсутствовало право пользования недрами в связи с изданием ответчиком приказа от 14.05.2008 N 440 “О досрочном прекращении права пользования недрами Итакинского месторождения по лицензии ЧИТ 00943 БЭ“, поскольку суд проверяет законность и обоснованность оспариваемого ненормативного акта (в данном случае - приказа о приостановлении права пользования недрами) на момент его издания.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 2 части 2 статьи 20 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 “О недрах“, а не части 1.

Поскольку оспариваемый по настоящему делу приказ от 05.12.2007 N 1693 “О приостановлении действия лицензии на право пользования недрами ЧИТ 00943 БЭ“ не соответствует п. 2 ч. 1 ст. 20, ст. 21 Закона РФ “О недрах“, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то данный ненормативный правовой акт правомерно признан незаконным судом первой инстанции.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 АПК РФ суд

постановил:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 07.07.2008 по делу N А40-15978/08-120-124 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.