Решение Арбитражного суда г. Москвы от 08.07.2008 по делу N А40-1896/08-21-1 В удовлетворении заявления о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа о прекращении действий, нарушающих положения антимонопольного законодательства отказано, поскольку заявителем были совершены действия, противоречащие положениям части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в наделении хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

АРБИТРАЖНЫЙ СУД Г. МОСКВЫ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 8 июля 2008 г. по делу N А40-1896/08-21-1

Резолютивная часть решения объявлена 01 июля 2008 года

Полный текст решения изготовлен 08 июля 2008 года

Арбитражный суд в составе Судьи К.

при ведении протокола судебного заседания судьей К.

рассмотрел дело по заявлению Федеральной службы по экологическому и атомному надзору

к ответчику ФАС России

третьи лица - ФГУ “ЦЛАТИ по ЦФО“; ФГУ “ЦЛАТИ по Приволжскому округу“

о признании решение ФАС России от 05 декабря 2007 года по делу

N 1 15/247-07 незаконным, а предписание от 05 декабря 2007 года

недействительным

с участием:

от заявителя - Т.; Ш. (пр. по дов.)

от ответчика - П. (пр. по дов. от 20.05.08 г.);

З. (предст. По дов.)

от третьих лиц - неявка (извещены);

суд

установил:

рассматривается заявление Федеральной службы по экологическому и атомному надзору к ответчику ФАС России; третьи лица - ФГУ “ЦЛАТИ по ЦФО“; ФГУ “ЦЛАТИ по Приволжскому округу“ о признании решение ФАС России от 05 декабря 2007 года по делу N 1 15/247-07 незаконным, а предписание от 05 декабря 2007 года недействительным.

Ответчик доводы заявителя отклонил по мотиву законности оспариваемого решения, действительности предписания.

Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства, суд пришел к выводу, что заявление не подлежит удовлетворению в связи со следующими обстоятельствами.

Решением Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 05 декабря 2007 года Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору признана виновной в нарушении ч. 1 и ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ “О защите конкуренции“. На основании данного решения издано предписание о прекращении действий нарушающих вышеуказанные положения Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ “О защите конкуренции“.

Заявитель указывает на обстоятельство незаконности оспариваемого решения, недействительности предписания в связи с тем, что на ФГУ “ЦЛАТИ“ согласно Приказу Ростехнадзора N 207 возложены только обязанности по обеспечению деятельности территориальных органов Ростехнадзора по выполнению функций администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду, указал на обстоятельство отсутствия события правонарушения.

Оценка доказательств показала следующее.

Федеральной антимонопольной службой с 23.10.2006 по 31.10.2006 были проведены контрольные мероприятия по проверке соблюдения антимонопольного законодательства Федеральным государственным учреждением “Центр лабораторного анализа и технических измерений по Приволжскому федеральному округу“ и Федеральным государственным учреждением “Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу“, подведомственными Заявителю.

В развитие полученных материалов

и в целях подтверждения предварительных выводов, сделанных по результатам их анализа, проведены контрольные мероприятия по проверке соблюдения антимонопольного законодательства Управлением по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Курской области и ФГУ “ЦЛАТИ по ЦФО“ по Курской области, а также УТЭН Ростехнадзора по Республике Башкортостан и ФГУ “ЦЛАТИ по ЦФО“ по Республике Башкортостан.

В ходе контрольных мероприятий ФАС России было установлено, что Ростехнадзором были изданы приказы, содержащие признаки нарушения части 1 и части 3 статьи 15 Федерального закона “О защите конкуренции“ от 26.07.2006 N 135-ФЗ, а именно: 1) согласно пункту 2 Приказа Ростехнадзора от 29.03.2006 N 251 “О распределении полномочий по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую среду“ Ростехнадзор возложил на ФГУ “ЦЛАТИ“ следующие права и функции федерального органа исполнительной власти, в том числе государственного контроля и надзора: - проверка правильности начисления платежей (пеней, штрафов по ним) для объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю, и иных крупнейших плательщиков; - прием отчетности, проведение разъяснительной работы, подготовка актов сверок и направление их на рассмотрение в территориальные управления Ростехнадзора; - ведение реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

2) в соответствии с пунктом 2.1 Приказа Ростехнадзора от 07.10.2005 N 712 “О взаимодействии территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с федеральными государственными учреждениями “Центр лабораторного анализа и технических измерений“, Ростехнадзор привлекает ФГУ “ЦЛАТИ“ осуществлять лабораторно-аналитическое обеспечение плановых и внеплановых мероприятий государственного экологического контроля и контроля правильности исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду, проводимых территориальными органами Ростехнадзора.

Приказом Ростехнадзора от 06.04.2007 N 206-а “О признании утратившим силу Приказа Федеральной службы по экологическому,

технологическому и атомному надзору от 29 марта 2006 года N 251 “О распределении полномочий по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую среду“ Приказ N 251 был отменен.

В то же время, Ростехнадзором был издан Приказ от 06.04.2007 N 207 “О распределении полномочий по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую среду“, согласно которому Ростехнадзор закрепляет за ФГУ “ЦЛАТИ“ те же функции, которые ранее предусматривались Приказом N 251, за исключением функции по ведению реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

На основании изложенного, ФАС России в отношении Ростехнадзора было возбуждено дело N 1 15/247-07 о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно 20 статье Бюджетного кодекса Российской Федерации администраторами поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

В соответствии с приложением 11.1 (администраторы поступлений в бюджеты Российской Федерации) к Федеральному закону от 15 августа 1996 года N 115-ФЗ “О бюджетной классификации Российской Федерации“, администратором поступлений в бюджеты Российской Федерации платы за негативное воздействие на окружающую среду является Ростехнадзор.

Согласно статье 2 Закона о бюджетной классификации администраторы поступлений в бюджеты Российской Федерации осуществляют в установленном порядке контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и

штрафов по ним.

Приказом N 207 (пункт 3) Ростехнадзор часть своих функций и прав федерального органа исполнительной власти передал ФГУ “ЦЛАТИ“, а именно: - проверку и анализ правильности начисления платы за негативное воздействие на окружающую среду (пеней), направление информации о правильности начисления платы (пеней), в том числе по выявленным нарушениям, в соответствующее территориальное управление Ростехнадзора; - подготовку актов сверок расчетов по плате и направление их на рассмотрение в соответствующие территориальные управления Ростехнадзора; - предоставление консультаций по вопросам платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также по вопросам, связанным с заполнением и представлением форм расчетов по плате.

Согласно пункту 2.4 Уставов ФГУ “ЦЛАТИ“, утвержденных Ростехнадзором, при наличии разрешающих документов Минфина России ФГУ “ЦЛАТИ“ по федеральным округам могут осуществлять приносящую доходы деятельность в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, направляя полученные средства на ведение своей хозяйственной деятельности (деятельности их филиалов) в соответствии со сметой доходов и расходов по следующим видам работ и услуг: - проведение измерений и анализов (включая отбор проб) в области экоаналитического контроля; - деятельность по обращению с опасными отходами; - подготовка материалов обоснования для выдачи на выбросы, сбросы, ввоз, вывоз загрязняющих веществ, размещение отходов на соответствующих территориях; - разработке нормативов допустимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, нормативов образования и лимитов на размещение отходов (далее проектов ПДВ, ПДС, ПНООЛР), допустимых уровней воздействия на окружающую природную среду; обоснования лимитов природопользования; - разработке технических нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух; - проведение расчетов нормативов допустимого антропогенного воздействия на окружающую среду; - проведение работ по оценке воздействия на окружающую

среду проектируемых и действующих предприятий, в том числе разработка разделов “Оценка воздействия на окружающую среду“ и “Охрана окружающей среды“ в составе предпроектной и проектной документации; - проведение экологической паспортизации.

6 июня 2005 года Ростехнадзор получил Генеральное разрешение на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в территориальных органах Федерального казначейства (далее - Генеральное разрешение) и на основании его оформил для ФГУ “ЦЛАТИ“ по федеральным округам разрешения на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в территориальных органах Федерального казначейства.

Таким образом, в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции ФГУ “ЦЛАТИ“ по федеральным округам являются хозяйствующими субъектами, поскольку осуществляют деятельность, приносящую доход.

При этом ФГУ “ЦЛАТИ“ по федеральным округам осуществляют виды деятельности, реализация которых образует конкурентный рынок, на котором действуют другие хозяйствующие субъекты.

Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, Указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Таким образом, ФАС России пришел к обоснованному выводу о том, Ростехнадзор нарушил часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии со статьями 22 - 24 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ “Об охране окружающей среды“ в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду для юридических и физических

лиц - природопользователей устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду.

Здесь и далее по тексту, видимо, допущена опечатка: Постановление Правительства Российской Федерации N 401 “О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору“ имеет дату 30.07.2004, а не 30.07.2005.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2005 года N 401, для утверждения нормативов допустимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, нормативов образования и лимитов на размещение отходов, допустимых уровней воздействия на окружающую природную среду; обоснования лимитов природопользования; технических нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух; нормативов допустимого антропогенного воздействия на окружающую среду природопользователи сдают указанные проекты в Ростехнадзор.

Разрабатывать указанные проекты природопользователь может как самостоятельно, так и обратившись в специализированные организации, включая ФГУ “ЦЛАТИ“ по федеральным округам.

Из материалов проверок и отчета, представленного Ростехнадзором, следует, что УТЭНы Ростехнадзора направляют указанные проекты для дачи предварительного заключения в ФГУ “ЦЛАТИ“ по федеральным округам. На основании этих заключений территориальные органы Ростехнадзора выдают разрешения на выбросы, сбросы, размещение отходов, иные разрешительные документы и при этом либо отказывают в выдаче разрешений, в зависимости от содержания заключения, либо по устному или письменному указанию УТЭН Ростехнадзора хозяйствующий субъект - природопользователь или разработчик природоохранной документации вынужден заключать возмездный договор с ФГУ “ЦЛАТИ“ по федеральным округам на выдачу предварительного заключения на подготовленные ими проекты.

Указанные действия подтверждаются соответствующими материалами проверок.

Указанные действия УТЭН Ростехнадзора могут иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке оказания услуг по разработке природоохранной документации, так как: - у ФГУ “ЦЛАТИ“ по федеральным округам имеется возможность

участвовать в принятии органом Ростехнадзора решений по результатам рассмотрения проектной экологической документации, разработанной хозяйствующими субъектами, конкурирующими с ФГУ “ЦЛАТИ“ по федеральным округам на рынке услуг по разработке природоохранной документации; - документы, разработанные по заказу природопользователей самими ФГУ “ЦЛАТИ“ по федеральным округам, перед подачей их в территориальные органы Ростехнадзора, процедуру получения каких-либо предварительных заключений не проходят.

Таким образом, ФАС России установлено, что ФГУ “ЦЛАТИ“ по федеральным округам, являясь хозяйствующими субъектами в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, осуществляют функции органа власти (Ростехнадзора) в части администрирования платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

При этом и хозяйственные функции и функции органа власти ФГУ “ЦЛАТИ“ по федеральным округам осуществляют на одном и том же товарном рынке.

Ростехнадзор на основании пункта 6.4 Положения о Ростехнадзоре должен осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций.

Однако, Ростехнадзор не предпринял достаточных мер по недопущению совершения своими территориальными органами действий, выразившихся в передаче проектов ПДВ, ПДС, ПНООЛР на предварительное заключение в ФГУ “ЦЛАТИ“, а также в установлении для природопользователей требований о необходимости получения в ФГУ “ЦЛАТИ“ предварительных заключений на проекты ПДВ, ПДС, ПНООЛР и иную природоохранную документацию, осуществив бездействие, результатом которого может являться ограничение конкуренции на рынке природоохранных работ и услуг.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти запрещается осуществлять бездействие, которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с пунктом “г“ части 3 статьи 23 Закона о защите конкуренции ФАС России выдает федеральным органам исполнительной власти обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное

законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

В соответствии с полномочиями, предусмотренными статьей 23 Закона о защите конкуренции, ФАС России по результатам рассмотрения дела N 1 15/247-07 выдал Ростехнадзору предписание об изменении Уставов ФГУ “ЦЛАТИ“, об изменении генерального разрешения на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также о направлении в территориальные органы Ростехнадзора разъяснения о недопустимости передачи проектов ПДВ, ПДС, ПНООЛР, разработанных природопользователями (либо разработчиками природоохранной документации), на предварительное заключение в ФГУ “ЦЛАТИ“ (действие, направленное на обеспечение конкуренции).

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный акт (решение или действие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, что в данном случае установлено.

Руководствуясь Федеральным законом “О защите конкуренции“, Постановления Правительства РФ N 401 от 30.07.05 г., Распоряжению Правительства РФ от 29.12.04 г. N 1725-р, ФЗ N 238-ФЗ от 19.12.06 г., Постановлению Правительства РФ от 23.02.07 г. N 126, БК РФ, ст. ст. 167 - 170, 176, 197 - 201 АПК РФ, суд

решил:

в удовлетворении требований Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании решения ФАС России от 05 декабря 2007 г. по делу

N 1 15/247-07 незаконным, а предписание от 05 декабря 2007 г. недействительным, что проверено на соответствие ФЗ “О защите конкуренции“, Постановления Правительства РФ N 401 от 30.07.05 г., Распоряжению Правительства РФ от 29.12.04 г. N 1725-р, ФЗ N 238-ФЗ от 19.12.06 г., Постановлению Правительства РФ от 23.02.07 г. N 126, БК РФ, отказать.

Расходы по госпошлине отнести на заявителя.

Решение может быть обжаловано в Девятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.