Решения и определения судов

Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20.11.2008 N Ф08-7173/2008 по делу N А32-5313/2008-30/105-13/150 Спор о признании незаконным постановления главы муниципального образования рассмотрен судом с нарушением положений статьи 17 апк Российской Федерации. При рассмотрении заявления суд не применил нормы процессуального права, подлежащие применению к спорным правоотношениям (главу 24 данного Кодекса). Поэтому решение подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение для устранения нарушений норм процессуального права, допущенных при первоначальном его рассмотрении.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 20 ноября 2008 г. N Ф08-7173/2008

Дело N А32-5313/2008-30/105-13/150

Резолютивная часть постановления объявлена 19.11.2008.

Постановление изготовлено в полном объеме 20.11.2008.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Айбатулина К.К. и Белоусовой Л.В., при участии в судебном заседании от заявителей - общества с ограниченной ответственностью “Торгово-коммерческое предприятие “1000 мелочей“, общества с ограниченной ответственностью “Фирма “Эффект“, Краснодарской городской организации краевой общественной организации охотников и рыболовов Российской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов, общества с ограниченной ответственностью “Торговое предприятие “Искра“, Ф.И.О. общества с ограниченной ответственностью “Ювелирный дом “Елена-Русское Золото“, общества с ограниченной ответственностью “ААА“ и общества с ограниченной
ответственностью “КАЛАС“ - Фомина С.Е. (доверенности от 10.01.2008 и от 03.03.2008), в отсутствие заинтересованного лица - администрации муниципального образования г. Краснодар, извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью “Торгово-коммерческое предприятие “1000 мелочей“, общества с ограниченной ответственностью “Фирма “Эффект“, Краснодарской городской организации Краснодарской краевой общественной организации охотников и рыболовов, Ф.И.О. общества с ограниченной ответственностью “Ювелирный дом “Елена - Русское золото“, общества с ограниченной ответственностью “ААА“, общества с ограниченной ответственностью “КАЛАС“ и общества с ограниченной ответственностью “Торгово-коммерческое предприятие “Искра“ на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.07.2008 по делу N А32-5313/2008-30/105-13/150 (судьи Грязева В.В., Шкира Д.М, Базавлук И.И.), установил следующее.

ООО Торгово-коммерческое предприятие “1000 мелочей“, ООО “Фирма “Эффект“, Краснодарская городская организация Краснодарской краевой общественной организации охотников и рыболовов Российской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов, ООО “ТП “Искра“, Фомин С.Е., ООО “Ювелирный дом “Елена - Русское золото“, ООО “ААА“ и ООО “КАЛАС“ (далее - заявители) обратились в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления Главы администрации муниципального образования город Краснодар от 17.12.2007 N 2579 “Об утверждении проекта планировки кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара“ (далее - постановление от 17.12.2007 N 2579) в части утверждения проекта планировки в границах улиц им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара.

Заявление мотивировано тем, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует действующему градостроительному и земельному законодательству, а также нарушает права заявителей, являющихся собственниками магазинов и иной коммерческой
недвижимости, а также создает препятствия в осуществлении ими прав собственников на приобретение земельных участков, расположенных под недвижимостью и необходимых для ее использования. Постановлением от 17.12.2007 N 2579 утверждены изменения красных линий в отсутствие проекта детальной планировки территории. Указанные изменения фактически влекут снос принадлежащих заявителям объектов недвижимости. Публичные слушания по вопросу утверждения проекта планировки территории проведены администрацией без участия собственников недвижимости и обеспечения им равных возможностей для выражения своего мнения. Кроме того, в соответствии с Уставом муниципального образования г. Краснодар утверждение градостроительной документации относится к компетенции представительного органа - Городской Думы г. Краснодара.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 22.07.2008 (с учетом исправительного определения от 27.10.2008) в удовлетворении заявления отказано.

Рассмотрев спор по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд пришел к выводу, что оспариваемый заявителями нормативный акт принят компетентным должностным лицом в пределах полномочий, предоставленных ему законом, соответствует нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации и иным нормативным правовым актам Российской Федерации. Оспариваемое постановление не нарушает и прав заявителей, так как не содержит ограничений в осуществлении ими гражданских прав. Суд установил, что ни проект планировки кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара, ни сам нормативный акт не содержит (и не должен содержать) положений, касающиеся возмещения собственникам объектов, находящихся на спорной территории, компенсации за снос строений. Указанные вопросы решаются в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации. Кроме того, не представлены доказательства того, что часть заявителей (ООО “Ювелирный дом “Елена - Русское
золото“, Фомин С.Е., ООО “Фирма “Эффект“) владеют на праве собственности объектами недвижимости либо арендуют земельные участки на спорной территории. Довод заявителей о нарушении администрацией правил проведения публичных слушаний (со ссылкой на свидетельские показания Рыкова М.В.) отклонен как противоречащий иным представленным в дело письменным доказательствам (стенограмме от 22.11.2007, заключению о результатах публичных слушаний от 12.12.2007). Суд указал, что свидетельские показания (при наличии иных письменных документов) не могут являться надлежащим (допустимым) доказательством факта нарушения, допущенного администрацией при проведении публичных слушаний (т. 3, л. д. 38 - 46).

В кассационной жалобе на решение от 22.07.2008 заявители просят отменить его, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, а также несоответствие сделанных им выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Заявители полагают, что суд не определил характер спорного правоотношения и не дал оценки природе оспариваемого акта. По мнению подателей жалобы, постановление от 17.12.2007 N 2579 является ненормативным правовым актом. Следовательно, суд рассмотрел дело в незаконном (коллегиальном) составе и руководствовался правилами не подлежащей применению к спорным правоотношениям главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Резолютивная часть решения не соответствуют выводам, содержащимся в его мотивировочной части и фактическим обстоятельствам дела. Суд не проверил соответствие утвержденного проекта планировки генеральному плану развития города; не оценил проект детальной планировки спорной местности на предмет соответствия его утвержденному заданию на проектирование; не исследовал утвержденный проект на соответствие его требованиям технических и градостроительных регламентов. Суд не дал должной оценки доводу заявителей о том, что проект не содержит достаточного обоснования необходимости изменения красных линий в спорных кварталах, поскольку на некоторых улицах
уже имеется четыре полосы движения; не проверил их доводы о незаконности разрешения на подготовку документов территориального планирования и о необходимости размещения заказа на торгах (пункты 8, 9 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“). Вывод суда о соблюдении администрацией правил проведения публичных слушаний несостоятелен, поскольку они проведены без участия собственников объектов недвижимости, расположенных на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта планировки. Заявители также полагают, что в соответствии с уставом муниципального образования г. Краснодар утверждение градостроительной документации относиться к компетенции Городской Думы г. Краснодара.

Администрация отзыва на жалобу не направила.

В судебном заседании представитель заявителей поддержал доводы, изложенные в жалобе, просил кассационную инстанцию отменить решение от 22.07.2008 и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителя заявителей, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судом, заявители (за исключением ООО “Ювелирный дом “Елена - Русское золото“, Фомина С.Е. и ООО “Фирма “Эффект“) являются собственниками недвижимости и им предоставлены в аренду земельные участки для эксплуатации магазинов, иной коммерческой недвижимости.

Постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 22.06.2007 N 613 “О разрешении открытому акционерному обществу “Экспо-Центр“ и открытому акционерному обществу “Регионинвест“ подготовки документации по планировке кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара“ ОАО “Экспо-Центр“ и ОАО “Регионинвест“ разрешена
подготовка документации по планировке кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара. Этим же постановлением Департаменту экономического развития, инвестиций и внешних связей администрации, Департаменту архитектуры и градостроительства, муниципальному учреждению “Управление по развитию города Краснодара“ предписано осуществлять техническое сопровождение разработки документации по планировке кварталов в границах вышеперечисленных улиц; Управлению по связям с общественностью, военнослужащими и делам казачества - опубликовать постановление с приложением графического материала в средствах массовой информации (т. 2, л. д. 6).

ООО “Стойпроект-XXI“ подготовило проект планировки территории кварталов, расположенных в центральной части г. Краснодара (кварталы “Сенной рынок“, “Цирк“, “Скобяной рынок“). Проект красных линий разработан в русле проекта реконструкции центральной части города и призван разрешить проблемы одного из важных транспортных и торговых узлов города (т. 2, л. д. 68 - 71). Протоколами заседания комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар от 24.09.2007 N 15, от 26.10.2007 N 17 принято решение о проведении общих публичных слушаний по вопросу утверждения проекта планировки спорной территории.

Постановлением Главы муниципального образования город Краснодар от 06.11.2007 N 1889 “О назначении публичных слушаний в муниципальном образовании город Краснодар“, опубликованном в газете “Краснодарские известия“ 07.11.2007, в отношении проекта планировки квартала проведены публичные слушания. Заключение о результатах публичных слушаний принято 12.12.2007 (т. 2 л. д. 86 - 98).

Постановлением от 17.12.2007 N 2579 утвержден проект планировки кварталов в границах улиц Северной, Красной, им. Володи Головатого, Рашпилевской, им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара. Департаменту архитектуры и градостроительства администрации предписано
внести соответствующие изменения в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования; Управлению по связям с общественностью, военнослужащими и делам казачества администрации - опубликовать настоящее постановление в течение семи дней со дня подписания; Управлению информатизации администрации - разместить утвержденный проект планировки на официальном сайте администрации и городской Думы Краснодара.

По мнению заявителей, постановление от 17.12.2007 N 2579 (в части утверждения проекта планировки в границах улиц им. Буденного, им. Кирова, им. Калинина, Октябрьской в Западном внутригородском округе города Краснодара) не соответствует действующему законодательству и нарушает их права как собственников коммерческой недвижимости. Оно также создает препятствия в осуществлении заявителями прав собственников на приобретение земельных участков, расположенных под недвижимостью и необходимых для ее использования (статья 36 Земельного кодекса Российской Федерации).

При рассмотрении требований заявителей, суд исходил из того, что постановление от 17.12.2007 N 2579 является нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Поэтому он применил к спорным правоотношениям нормы главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и рассмотрел дело в коллегиальном составе.

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого органом местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из статьи 52 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ “Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, постановление главы муниципального образования может быть обжаловано в арбитражный суд.

Рассматривая дела об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства, арбитражный суд не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка и формы принятия обжалуемого акта. Суд должен выяснить, рассчитан ли оспариваемый акт на многократное применение, затрагивает ли он права и законные интересы юридического лица в предпринимательской сфере, соответствует ли положениям действующего законодательства Российской Федерации. При этом разрешение вопроса о том, носит ли тот или иной акт органа местного самоуправления (должностного лица) нормативный характер, должно производиться независимо от его формы, содержания и других условий.

В пункте 9 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части“ дано следующее разъяснение. Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Между тем, постановление от 17.12.2007 N 2579 названным критериям, позволяющим признать его нормативным правовым актом, не отвечает. Обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения указанное постановление не устанавливает. Содержащееся в нем положение об утверждении проекта планировки кварталов в границах нескольких улиц в Западном внутригородском округе города Краснодара не может рассматриваться в качестве устанавливающих обязательные для неопределенного круга лиц правил поведения, подлежащих неоднократному применению.

Таким образом, заявление о признании частично недействительным постановления от 17.12.2007 N 2579 должно
рассматриваться в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, - единолично судьей.

Согласно статье 17 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела в первой инстанции арбитражного суда рассматриваются судьей единолично, если коллегиальное рассмотрение дела не предусмотрено настоящей статьей. В первой инстанции арбитражного суда коллегиальным составом судей рассматриваются: дела, относящиеся к подсудности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; дела об оспаривании нормативных правовых актов; дела о несостоятельности (банкротстве), если иное не установлено федеральным законом; дела, направленные в арбитражный суд первой инстанции на новое рассмотрение с указанием на коллегиальное рассмотрение.

Исчерпывающий перечень случаев рассмотрения дела коллегиальным составом судей предусмотрен частями 2 и 3 статьи 17 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Право суда определять состав суда по своему усмотрению положениями указанной статьи не предусмотрено (пункт 4 Информационного письма от 22.12.2005 N 99 “Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации“).

Таким образом, спор о признании незаконным постановления от 17.12.2007 N 2579 рассмотрен судом с нарушением положений статьи 17 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кроме того, при рассмотрении заявления суд не применил нормы процессуального права, подлежащие применению к спорным правоотношениям (главу 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При указанных обстоятельствах решение от 22.07.2008 подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского для устранения нарушений норм процессуального права, допущенных при первоначальном рассмотрении дела. При новом рассмотрении суду следует проверить законность постановления от 17.12.2007 N 2579 применительно к требованиям, установленным главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Расходы по уплате государственной пошлины подлежат распределению при новом рассмотрении дела с учетом суммы, уплаченной заявителями при подаче
кассационной жалобы (т. 3, л. д. 49).

Руководствуясь статьями 284, 286, 287, 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.07.2008 по делу N А32-5313/2008-30/105-13/150 отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е.ЕПИФАНОВ

Судьи

К.К.АЙБАТУЛИН

Л.В.БЕЛОУСОВА