Решения и постановления судов

Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 26.05.2008 N Ф08-2791/2008 по делу N А53-20810/2007-С6-34 Содержание отходов в зарегистрированных в установленном порядке объектах размещения отходов, расположенных на территории предприятия, является хранением отходов и для осуществления этой операции требуется получение лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 26 мая 2008 г. N Ф08-2791/2008

Дело N А53-20810/2007-С6-34

(извлечение)

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа при участии в судебном заседании от заявителя - Межрегионального территориального управления технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому надзору по Южному федеральному округу - Р. (д-ть от 12.03.2008), от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области - А. (д-ть от 12.03.2008), рассмотрев кассационную жалобу Федеральной службы по экологическому надзору по Южному федеральному округу на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.01.2008 по делу N А53-20810/2007-С6-34, установил следующее.

Межрегиональное территориальное управление технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому надзору по Южному
федеральному округу (далее - Ростехнадзор) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее антимонопольная служба) от 27.09.2007 и недействительным предписания от 27.09.2006 N 216.

Арбитражный суд решением от 29.01.2008 решение Управления федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 27.09.2007 признал незаконным, предписание антимонопольной службы от 27.09.2007 N 216 признал недействительным. Судебный акт мотивирован несоответствием оспариваемых актов Федеральному закону “О защите конкуренции“ и Федеральному закону “О лицензировании отдельных видов деятельности“.

В кассационной жалобе антимонопольная служба просит решение отменить, в удовлетворении заявления Ростехнадзора отказать. Кассационная жалоба обоснована следующими доводами:

- вывод суда о том, что лицензия на право осуществления деятельности по сбору, использованию, обеззараживанию, размещению и транспортировке опасных отходов должна быть получена вне зависимости от того, является ли данная деятельность основной, и в силу этого все субъекты предпринимательской деятельности, выполняющие данные операции, должны ее получить, не соответствует законодательству;

- на территории предприятия, у которого образуются отходы и впоследствии вывозятся, отсутствует процесс их хранения, поскольку хранение - это последняя стадия цикла движения отходов, после которой отходы должны быть захоронены, обезврежены, уничтожены или использованы;

- Ростехнадзор, установив требование об обязательном получении лицензии хозяйствующими субъектами, для которых такая деятельность по содержанию отходов не является элементом целевой правоспособности, создал дополнительное, не
предусмотренное законодательством препятствие для их деятельности.

В отзыве на кассационную жалобу Ростехнадзор просит оставить решение арбитражного суда в силе.

В судебном заседании кассационной инстанции представители сторон поддержали доводы жалобы и обосновали свои возражения.

Изучив материалы дела и выслушав представителей участвующих в деле лиц, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что решение надлежит оставить без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

Как следует из материалов дела, решением антимонопольной службы от 27.09.2007 Ростехнадзор признан нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ (далее - Закон о защите конкуренции). Выдано предписание от 27.09.2007 N 216 о прекращении требования от хозяйствующих субъектов, не осуществляющих деятельность по содержанию отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования (хранения отходов), получения лицензии на хранение отходов, а также об отзыве выданных хозяйствующим субъектам, не осуществляющим деятельность по содержанию отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения (хранению отходов), предписаний-предупреждений о необходимости получения данной лицензии.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным, осуществляющим функции указанных органов, органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской
Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Основанием для принятия оспариваемых правовых актов послужили материалы проверки антимонопольной службы, проведенной по жалобам некоммерческого партнерства “Совет директоров г. Азова“, Союза работодателей Ростовской области, Союза предпринимателей г. Новочеркасска на неправомерные действия Ростехнадзора, выразившиеся в необоснованном требовании от них получения лицензии на деятельность, связанную с образованием отходов. Так, ЗАО “Зубр“ и ОАО “Азовский хлеб“ выданы предписания - предупреждения, которыми указанным организациям предписано:

- разработать и представить в Ростехнадзор для проведения государственной экологической экспертизы материалы обоснования деятельности по сбору, использованию, обеззараживанию, размещению и транспортировке опасных отходов;

- для получения лицензии на право осуществления деятельности по сбору, использованию, обеззараживанию, размещению и транспортировке опасных отходов обратиться в Ростехнадзор.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Межрегиональном территориальном управлении технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Южному федеральному округу, утвержденному приказом Ростехнадзора от 18.04.2067 N 348, указанное межрегиональное территориальное управление является территориальным органом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору межрегионального уровня.

К функциям Ростехнадзора относится, в том числе, осуществление лицензирования,
отнесенного законодательством и нормативно правовыми актами Российской Федерации к компетенции Ростехнадзора (пункт 7.3 Положения о МТУ Ростехнадзора по ЮФО).

Согласно постановлению Правительства РФ от 26.08.2006 N 524 “Об организации лицензирования отдельных видов деятельности“ лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов осуществляется Ростехнадзором.

Судом отклоняются довод кассационной жалобы о том, что лицензия является необходимой предпосылкой вступления в гражданско-правовые отношения и в силу этого ее выдачей должен оформляться основной вид хозяйственной деятельности. Такое толкование лицензии не соответствует статье 2 Федерального закона 08.08.2001 N 128-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности“ (далее - Закон о лицензировании), согласно которой лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. По смыслу названного Закона получение лицензии необходимо при осуществлении конкретных видов деятельности, независимо от того, является ли данная деятельность основной либо вспомогательной, выполняемой с целью обеспечения производства или оказания услуг в рамках основного вида деятельности юридического лица.

Перечень критериев отнесения видов деятельности к лицензированным видам содержится в статье 4 названного Закона. К лицензированным видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и
регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Из этого следует, что критерием отнесения деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов к лицензируемым видам деятельности является потенциальная угроза нанесения ущерба здоровью граждан и безопасности государства.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ “Об отходах производства и потребления“ (далее - Закон об отходах производства), обращение с отходами - это деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов.

Подпунктом 74 пункта 1 статьи 17 Закона о лицензировании, лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. Таким образом, лицензированию подлежит любой из видов деятельности с опасными отходами, указанными Законе об отходах производства и потребления“. Приведенные в Законе о лицензировании определения и критерии, а также и определения, данные в Законе об отходах производства, не содержат дополнительных ограничительных условий, указывающих на то, что лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (компонент обращения с отходами) распространяется только на основные (уставные) виды деятельности либо виды предпринимательской деятельности.

Необоснован довод кассационной жалобы о том, что на собственной территории хозяйствующего субъекта не может быть операции в виде хранения отходов, требующей выдачи лицензии.

Согласно статье 1 Закона об отходах производства хранение отходов
- это их содержание в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования. Под объектом размещения (хранения) отходов в Законе понимается специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое). В Законе не дается полного и исчерпывающего перечня объектов размещения отходов. Этот перечень определяется Постановлением Госстандарта РФ N 607-ст от 28.12.2001, которым введен Межгосударственный стандарт ГОСТ 30772-2001 - “Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения“, который дает определение понятий “хранение отходов“ и “объекты размещения отходов“. Данный стандарт разработан с целью нормативно-методического обеспечения ряда законодательных решений, появившихся в 90-е годы и реализации современных федеральных и региональных программ по утилизации отходов.

Согласно пункту 5.56 указанного стандарта хранение отходов - режим существования отходов, заключающийся в их нахождении в определенном месте, в определенных заданных или известных условиях, в течение определенного интервала времени, с целью последующей обработки, транспортирования, использования, уничтожения или захоронения.

В тексте документа, видимо, допущена опечатка: Постановление Правительства РФ N 401 имеет дату 30.07.2004, а не 30.06.2004.

В соответствии с пунктом 4.11 стандарта объекты размещения отходов - это полигоны, шламохранилища, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с экологическими требованиями, а также специально оборудованные места для хранения отходов на предприятиях в определенных количествах и на
определенный срок. То есть все специально оборудованные места для хранения отходов на предприятиях являются объектами размещения отходов, а хранение в них отходов - является размещением отходов. Согласно пункту 4 “Правил разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение“ (далее - Правила), утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 N 461, индивидуальные предприниматели и юридические лица, приступающие к осуществлению деятельности в области обращения с отходами, на основании методических указаний Министерства природных ресурсов Российской Федерации разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение конкретного вида отходов в конкретных объектах размещения отходов и представляют их на утверждение в территориальные органы Министерства. С 2004 года функции по установлению лимитов на размещение отходов передана Ростехнадзору (пункт 5.3.4 постановления Правительства РФ от 30.06.2004 г. N 401).

В соответствии с пунктом 7 Правил для установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение индивидуальные предприниматели и юридические лица представляют в территориальные органы уполномоченного органа документы, предусмотренные указанной нормой, в том числе: копию лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Государственный учет объектов размещения отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц ведется Ростехнадзором при осуществлении нормирования в области обращения с отходами, проводимом в соответствии с требованиями статей 18 и 19 Закона об
отходах производства. Порядок осуществления указанного нормирования, а также учета объектов размещения отходов, определен Методическими указаниями по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение“, утвержденными приказом МПР России от 11.03.02 г. N 115 (далее - Методические указания).

Согласно пункту 29 Методических указаний раздел “Сведения об объектах размещения отходов“ обязателен для индивидуальных предпринимателей или юридических лиц, имеющих на своем балансе или осуществляющих эксплуатацию объектов захоронения или длительного хранения отходов (полигоны, шламохранилища, хвостохранилища, иловые карты, золоотвалы и т.д.) Для всех остальных участников деятельности по обращению с отходами, согласно пунктам 26 и 27 Методических указаний в состав проектов нормативов необходимо включение разделов “Характеристика мест хранения (накопления) отходов у индивидуального предпринимателя или юридического лица, обоснование количества хранения (накопления) отходов у индивидуального предпринимателя или юридического лица и периодичности вывоза отходов“ и (или) “Схема операционного движения отходов“.

Таким образом, Закон предусматривает обязательный учет всех объектов размещения отходов и обязательную регистрацию всех объектов размещения отходов в специальных формах учета (таблицы 1.11, 1.12 и 1.14 приложения 1 к Методическим указаниям), которые утверждаются в составе проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в установленном порядке. Отсюда следует, что содержание отходов в зарегистрированных в установленном порядке объектах размещения отходов, расположенных на территории предприятия, является хранением отходов и для
осуществления этой операции требуется получение лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Суд первой инстанции сделал обоснованные выводы о том, что деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов является одним из “компонентов“ обращения с отходами для осуществления которой необходимо оформлять соответствующую лицензию. Выдача лицензий отнесена к компетенции Ростехнадзора.

Нормы права при разрешении спора применены судом первой инстанции правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих отмену или изменение судебного акта (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлено.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.01.2008 по делу N А53-20810/2007-С6-34 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области в доход Федерального бюджета госпошлину по кассационной жалобе в размере 1 тысячи рублей. Поручить Арбитражному суду Ростовской области выдать исполнительный лист.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.