Решения и определения судов

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2008 по делу N А26-2305/2008 Ненормативный правовой акт лицензирующего органа о досрочном прекращении действия лицензии на право пользования участками недр по основаниям, предусмотренным в статьях 20, 21 Закона РФ “О недрах“, которые вступившим в законную силу решением арбитражного суда были оценены как не являющиеся достаточным критерием для досрочного прекращения действия указанной лицензии, признается недействительным.

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 22 октября 2008 г. по делу N А26-2305/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2008 года

Постановление изготовлено в полном объеме 22 октября 2008 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Петренко Т.И.

судей Семеновой А.Б., Шульги Л.А.

при ведении протокола судебного заседания: Марковой Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-9023/2008) Управления по недропользованию по Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 23.07.2008 по делу N А26-2305/2008 (судья Васильева Л.А.), принятое

по заявлению ООО “Промышленные инвестиции“

к Управлению по недропользованию по Республике Карелия Федерального агентства по недропользованию Министерства природных ресурсов России (Карелнедра)

о признании недействительным приказа

при участии:

от заявителя: Евдокимова Е.А. по
доверенности от 19.10.2008

от ответчика: Бирючева Е.А. по доверенности от 25.04.2008

установил:

общество с ограниченной ответственностью “Промышленные инвестиции“ (далее - заявитель, Общество, ООО “Промышленные инвестиции“) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Управлению по недропользованию по Республике Карелия Федерального агентства по недропользованию Министерства природных ресурсов Российской Федерации (далее - ответчик, Управление, Карелнедра) о признании недействительным ненормативного правового акта - приказа N 53 от 21 апреля 2008 года о досрочном прекращении права пользования участком недр “Ихала“, предоставленного по лицензии ПТЗ 01244.

В названном заявлении и дополнении к нему, Общество указало, что оспариваемый приказ Управления вынесен с нарушением процедуры досрочного прекращения права пользования недрами, предусмотренной статьей 21 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 “О недрах“ (далее - Закон о недрах); положенные в основу оспариваемого ненормативного акта нарушения уже использовались Управлением в качестве основания досрочного прекращения права пользования недрами при издании аналогичного приказа N 140 от 10.08.2007, который был оспорен Обществом в судебном порядке и вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Карелия от 04 декабря 2007 года по делу N А26-5133/2007 признан недействительным.

Направление уведомления о возможном досрочном прекращении права пользования недрами по тем же основаниям, которые уже были оценены арбитражным судом как не являющиеся основанием для досрочного прекращения права пользования недрами, и спустя непродолжительное время после принятия решения судом, по мнению Общества, представляют собой недопустимую ревизию вступившего в законную силу судебного акта и свидетельствуют о необъективном отношении Управления к Обществу. Предшествующее принятию оспариваемого приказа решение комиссии по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр на территории Республики Карелия (далее - Комиссия),
куда Общество обратилось с заявлением о внесении изменений в лицензию в части сроков выполнения работ, принято в отсутствие необходимых проверочных материалов; с учетом необоснованного вывода о несоответствии, представленного Обществом пакета документов требованиям Временных рекомендаций к содержанию пакета заявочных материалов на внесение изменений в лицензию на право пользования недрами, утвержденного Федеральным агентством по недропользованию от 15.05.2006 и не являющегося нормативным правовым актом; в условиях неинформирования Общества о времени и месте заседания комиссии; с игнорированием того обстоятельства, что с августа 2007 г. по январь 2008 г. ООО “Проминвест“ не имело возможности работать в связи с незаконным прекращением права пользования недрами.

Заявитель также указывает, что Обществом принимаются все меры к соблюдению требований лицензии.

Решением от 23.07.2008 суд удовлетворил заявленные требования Общества.

Не согласившись с вынесенным решением, Управление по недропользованию по Республике Карелия подало апелляционную жалобу, в которой просит обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт, в связи с тем, что при вынесении решения суд первой инстанции не полностью выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, а также неправильно применил нормы материального права.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, а представитель Общества возражал против их удовлетворения, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, 17 мая 2005 года за N 1253 была зарегистрирована лицензия на право пользования недрами Серии ПТЗ N 01244 ТР, выданная обществу с ограниченной ответственностью “Промышленные инвестиции“ с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча графитовых руд на участке недр “Ихала“. Срок окончания действия лицензии
31 мая 2025 года (л.д. 80, т. 1). Основанием для выдачи данной лицензии послужил приказ Территориального агентства по недропользованию по Республике Карелия Федерального агентства по недропользованию Министерства природных ресурсов России N 39 от 04.05.2005, из которого следует, что право пользования недрами предоставлено Обществу на основании решения аукционной комиссии по итогам аукциона на право пользования участком недр Ихала. (л.д. 81, т. 1).

Неотъемлемой составной частью вышеуказанной лицензии является приложение N 2 - Лицензионное соглашение об условиях пользования недрами для разведки и добычи графитовых руд на месторождении “Ихала“, расположенном на территории Лахденпохского района Республики Карелия, подписанное руководителем Территориального агентства по недропользованию по Республике Карелия и генеральным директором ООО “Проимнвест“ (далее - Условия) (л.д. 82 - 90, т. 1).

В период с 13 октября по 25 октября 2006 года Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Карелия в присутствии представителя ООО “Проминвест“ Рогова А.Л., действовавшего по доверенности от 24 октября 2006 года, проведена плановая контрольная проверка соблюдения обязательных требований федеральных законов, иных нормативных актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр ООО “Проминвест“ по объекту недропользования “Ихала“.

По результатам проверки составлен акт N 30 от 25.10.2006, подписанный государственным инспектором по геологическому контролю и охране природы по Республике Карелия Брайко О.М. и представителем Общества Роговым А.Л.

Как следует из указанного акта, в ходе проверки было установлено, что ООО “Проминвест“ не соблюдает обязательные требования Закона “О недрах“, а также условия пользования недрами, предусмотренные лицензией ПТЗ N 01244 ТР, а именно: геологические работы на участке недр “Ихала“ в ФГУ “ТФИ по Республике
Карелия“ не зарегистрированы (ст. 28 Закона о недрах, п. 4.1.1 Условий пользования недрами); проектирование работ, согласование проекта, проведение государственной экологической экспертизы не осуществлялось (п. 10 ч. 2 ст. 22 Закона о недрах, п. 4.1.2 Условий), ежеквартальная отчетность, установленная лицензионным соглашением, в Карелнедра не представлялась (п. 10 ч. 2 ст. 22 Закона о недрах, п. 6.1.1 Условий), платеж за пользование геологической информацией, полученной в результате государственного геологического изучения, в размере 1500000 руб. в установленный срок (до 17 июня 2006 г.) не внесен (ст. 41 Закона о недрах, п. 7.2 Условий); регулярные платежи за пользование недрами за 2005 - 2006 г. не осуществлялись (ст. 43 Закона о недрах, п. 7.3 Условий).

На основании указанного акта проверки в адрес генерального директора ООО “Проминвест“ Кармазинной А.Ю. Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Карелия 25 октября 2006 вынесено предписание N 30 по устранению выявленных нарушений при проведении работ по геологическому изучению, использованию и охране недр, а также по соблюдению условий лицензии на пользование недрами. Установлены сроки выполнения выявленных нарушений.

В период с 19 февраля по 16 марта 2007 года Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Карелия проведена внеплановая проверка выполнения ООО “Проминвест“ предписания N 30 от 25.10.2006, по результатам которой составлен акт N 4 от 16 марта 2007 года и в адрес генерального директора Рогова А.Л. вынесено предписание N 4 от 16 марта 2007 года по устранению выявленных нарушений при проведении работ по геологическому изучению, использованию и охране недр, а также по соблюдению условий лицензии на пользование
недрами. В соответствии с данным предписанием в срок до 01.05.2007 надлежало разработать проект на проведение работ по геологическому изучению (разведке) участка недр “Ихала“ и согласовать в установленном порядке (п. 4.1.2 Условий), представлять ежеквартальную отчетность, установленную лицензионным соглашением (п. 10 ч. 2 ст. 22 Закона о недрах, п. 6.1.1 Условий), погасить задолженность по регулярным платежам за пользование недрами в размере 64 944 рублей в срок до 01.04.2007 (п. 7.3 Условий).

26 апреля 2007 г. Управление подготовило уведомление ООО “Проминвест“ о возможном досрочном прекращении права пользования участком недр “Ихала“, если в срок до 01 августа 2007 года не будут устранены выявленные нарушения условий пользования недрами на основании лицензии ПТЗ N 01244 ТР.

Приказом и.о. начальника Управления от 10 августа 2007 г. N 140 на основании пунктов 2, 5 части 2 статьи 20 Закона “О недрах“, досрочно с 13 августа 2007 года прекращено право пользования недрами, предоставленное ООО “Проминвест“ по лицензии ПТЗ N 01244 ТР.

Указанный приказ Управления был оспорен Обществом в судебном порядке и решением Арбитражного суда Республики Карелия от 04 декабря 2007 года по делу N А26-5133/2007 г. признан недействительным. Суд признал необоснованным прекращение ООО “Промышленные инвестиции“ права пользования недрами, указав, что Управлением не представлены достаточные доказательства, свидетельствующие о том, что данная мера ответственности относительно выявленных нарушений является адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц (л.д. 48 - 51, т. 1).

Указанное решение суда вступило в законную силу.

Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации“ устанавливает, что вступившие в законную силу постановления
федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации; неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом (части 1 и 2 статьи 6).

Согласно части 1 статьи 318 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные акты арбитражных судов приводятся в исполнение после вступления их в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном Кодексом и иными федеральными законами, регулирующими вопросы исполнительного производства.

Согласно ч. 2 ст. 182 АПК РФ немедленному исполнению подлежат решения арбитражного суда, не вступившие в законную силу, по делам об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, об оспаривании решений и действий (бездействия) указанных органов и должностных лиц. Аналогичная норма содержится в части 7 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Следовательно, решение арбитражного суда от 04 декабря 2007 года по делу N А26-5133/2007., которым был признан недействительным приказ от 10 августа 2007 года N 140 о досрочном с 13 августа 2007 года прекращении права пользования недрами, предоставленного ООО “Проминвест“ по лицензии ПТЗ N 01244 ТР, подлежало немедленному исполнению Управлением.

Однако 21 декабря 2007 года Карелнедра подготовило новое уведомление ООО “Проминвест“ о возможном досрочном прекращении права пользования участком недр “Ихала“, если в течение трех месяцев со дня получения настоящего Уведомления не будут устранены выявленные нарушения условий пользования
недрами на основании лицензии ПТЗ N 01244 ТР. При этом в основу данного уведомления были положены результаты проверок от 25 октября 2006 года и от 16 марта 2007 года, на основании которых был издан приказ N 140 от 10 августа 2007 года, признанный арбитражным судом противоречащим Закону Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 “О недрах“. Доказательства того, что Управлением проводились какие-либо контрольные или проверочные мероприятия по выполнению Обществом условий лицензии в период с 04 декабря до 21 декабря 2004 года (даты вынесения уведомления) или до 18 апреля 2008 года (даты издания приказа), по результатам которых были выявлены нарушения, положенные в основу оспариваемого ненормативного акта, апелляционному суду не представлены и в материалах дела отсутствуют.

Законом Российской Федерации 21.02.1992 N 2395-1 “О недрах“ и Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 (далее - Положение о порядке лицензирования), на владельцев лицензий возложена обязанность обеспечить соблюдение требований законодательства Российской Федерации о недрах, выполнение условий, установленных лицензией.

Условия досрочного прекращения права пользования недрами и порядок досрочного прекращения установлены в части 2 статьи 20 и статье 21 Закона “О недрах“. Пункты 2 и 5 части 2 статьи 20 Закона “О недрах“, которые положены в основу оспариваемого Приказа, предусматривают возможность досрочного прекращения права пользования недрами в случаях: нарушения пользователем недр существенных условий лицензии; если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах.

Процедура досрочного прекращения права пользования недрами установлена статьей 21 Закона “О недрах“, а также пунктом 15.4 Положения о порядке лицензирования. Согласно
указанным нормам права, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Суд согласился с доводом заявителя, что при издании оспариваемого приказа Управлением была нарушена установленная Законом процедура досрочного прекращения права пользования недрами. Судом первой инстанции установлено, что ответчик направлял Обществу Уведомления по двум известным адресам: Республика Карелия, Лахденпохский район, п. Куркиеки, ул. Заречная, д. 13, а также: г. Санкт-Петербург, ул. Новороссийская, д. 26, корп. 2. В первом случае корреспонденция возвратилась с отметкой почты “отказ адресата от получения“, а во втором - “за истечением срока хранения“. При этом трехмесячный срок, установленный Уведомлением, Управление считает с 14 января 2008 года - указанная отделением связи в почтовом уведомлении дата отказа Общества от получения Уведомления по адресу: Республика Карелия, Лахденпохский район, п. Куркиеки, ул. Заречная, д. 13 (л.д. 93, 94, т. 1). Вместе с тем Уведомление, отправленное по адресу: г. Санкт-Петербург, ул. Новороссийская, д. 26, корп. 2, не было вручено Обществу по вине почты и возвращено по обратному адресу 10.03.2008 г., то есть практически за месяц до издания оспариваемого приказа (л.д. 95, 115, т. 1). О том, что указанное Уведомление не было получено Обществом, Управлению было известно и из письма Общества от 28.03.2008, поступившего в Управление 28.03.2008 (л.д. 102, т. 1).

Следовательно, в рассматриваемом деле такое уведомление недропользователя не может рассматриваться как надлежащее применительно к требованиям статьи 21 Закона о недрах. Доказательства того, что Управление иным образом надлежаще известило
Общество о возможном досрочном прекращении права пользования недрами, суду не представлены.

Довод ООО “Проминвест“, что ненадлежащее исполнение Управлением обязанности по уведомлению Общества о возможном досрочном прекращении права пользования недрами заключается в ненаправлении такого уведомления по юридическому адресу: г. Сортавала, ул. Кирова, д. 4, судом не принимается. Согласно п. 14.3 лицензионного соглашения в случае внесения изменений в учредительные документы предприятия (изменение юридического адреса, состава учредителей и т.д.) недропользователь обязан в течение месяца представить соответствующие документы в орган, предоставивший лицензию (л.д. 90, т. 1).

06.08.2007 в Единый государственный реестр юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) инспекцией ФНС России N 5 по Республике Карелия внесена запись, связанная и изменением Обществом места нахождения. Новым адресом Общества является следующий: Республика Карелия, г. Сортавала, ул. Кирова, д. 4 (л.д. 54, т. 1). Соответствующие сведения об этом на основании п. 14.3 лицензионного соглашения были представлены Обществом в Управление лишь 28.03.2008 (л.д. 102 - 103, т. 1). Утверждения Общества, что об изменении адреса представителям Управления было известно еще во время судебного разбирательства по делу А26-5133/2007, не отменяют обязанности Общества по надлежащему исполнению п. 14.3 лицензионного соглашения.

Суд первой инстанции правильно указал на то, что прекращение права пользования недрами представляет собой специальную принудительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц. Данная мера должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 21.11.2002 N 15-П, а также Информационному письму Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.1999 N С1-7/СМП-1341 “Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие“, меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности. Исходя из системного анализа приведенных выше положений, следует признать, что нормы Закона “О недрах“, регулирующие порядок досрочного прекращения права пользования недрами, не являются императивными, устанавливающими безусловную обязанность лицензирующего органа при наличии перечисленных в статьях 20, 21 Закона “О недрах“ условий, принять решение о досрочном прекращении лицензии на право пользования участками недр. Следовательно, лицензирующий орган при рассмотрении вопроса о прекращении права пользовании недрами не может ограничиться формальным установлением факта нарушений лицензионного соглашения, не исследуя всех фактических обстоятельств совершения данного нарушения в совокупности и взаимосвязи. Пунктом 12.1 Лицензионного соглашения об условиях пользования недрами для разведки и добычи графитовых руд на месторождении “Ихала“, расположенном на территории Лахденпохского района Республики Карелия, предусмотрено, что органы, осуществляющие государственный контроль, имеют право рекомендовать органу, предоставившему лицензию, приостановить, ограничить или досрочно прекратить действие настоящей лицензии.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 года N 293 утверждено “Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр“ (далее - Положение), которое устанавливает порядок проведения государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (далее - государственный геологический контроль) и определяет органы, осуществляющие государственный геологический контроль, их полномочия, права, обязанности и порядок работы.

Согласно п. 3 Положения государственный геологический контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, являющейся органом государственного геологического контроля, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, являющейся органом государственного горного надзора, и их территориальными органами во взаимодействии с иными контрольными органами; органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Комиссия по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр на территории Республики Карелия не является органом, осуществляющим государственный контроль и имеющим право рекомендовать органу, предоставившему лицензию, приостановить, ограничить или досрочно прекратить действие лицензии.

Как видно из протокола заседания Комиссии N 02-08 от 16.04.2008, ею рассматривался вопрос о внесении изменений в лицензию ПТЗ 01244 ТР и принято решение о нецелесообразности изменений. Вместе с тем из текста протокола следует, что фактически Комиссия рассматривала по существу не вопрос о внесении изменений в лицензию ПТЗ 01244 ТР, ограничившись в этой части лишь констатацией непредставления необходимых документов, предусмотренных Временными рекомендациями к содержанию пакета заявочных материалов на внесение изменений в лицензию на право пользования недрами, представляемых в Комиссию для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр (по участкам недр, отнесенным к компетенции Роснедр), утвержденных Роснедрами 16.05.2006, а обсуждение действий Общества, связанных с Уведомлением о возможном досрочном прекращении права пользования недрами (л.д. 95 - 98, т. 1). Указанные Временные рекомендации направлялись руководителям территориальных агентств по недропользованию по субъектам Российской Федерации, входящим в состав соответствующего Федерального округа, на основании письма от 23 мая 2006 года N ПС-06-30/3270 и не являются нормативным актом. Следовательно, ссылку на ненадлежащее исполнение рекомендаций, не являющихся обязательными к исполнению для недропользователей, как на основание для отказа во внесении изменений в лицензионное соглашение, нельзя признать обоснованной.

Вместе с тем, помимо принятых Обществом мер по соблюдению условий лицензии, установленных решением арбитражного суда по делу N А26-5133/2007, заявителем разработан проект на проведение разведки графитовых руд на участке недр “Ихала“, который прошел независимую экспертизу, заключены договоры по изучению вещественного состава графитосодержащих пород месторождения Ихала; согласно справке налогового органа Общество не имеет задолженности по платежам в бюджет.

Суд первой инстанции правомерно посчитал необоснованное прекращение ООО “Промышленные инвестиции“ права пользования недрами, а также признал недействительным оспариваемый Приказ о досрочном прекращении права пользования недрами, так как он принят в нарушение статей 20 и 21 Закона “О недрах“, подпункта 15.2 пункта 15 Положения о порядке лицензирования, что в свою очередь нарушает права и законные интересы Общества.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, поскольку оно принято по представленному и рассмотренному заявлению с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы Управления по недропользованию по Республике Карелия у суда апелляционной инстанции не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 23.07.2008 по делу N А26-2305/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

ПЕТРЕНКО Т.И.

Судьи

СЕМЕНОВА А.Б.

ШУЛЬГА Л.А.