Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.06.2009 по делу N А56-17444/2008 Суд признал недействительным решение УФАС, в котором указано, что действия КУГИ по расторжению с двумя из трех хозяйствующих субъектов договоров аренды Мытнинской набережной Санкт-Петербурга могут иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке услуг общественного питания и организации праздничных мероприятий с использованием стационарных плавающих объектов, поскольку данное решение не соответствует действующему законодательству.
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГАПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 июня 2009 г. по делу N А56-17444/2008
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С., Самсоновой Л.А., при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Асташенковой Е.И. (доверенность от 12.09.2008 N ОВ/7271), Никитиной М.Ф. (доверенность от 12.09.2008 N ОВ/7270), от Комитета по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга Шустовой Д.Н. (доверенность от 31.12.2008 N 34410-42), от общества с ограниченной ответственностью “Минхерц и компания“ Мирочника С.О. (доверенность от 08.04.2008), рассмотрев 15.06.2009 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.10.2008 (судья Хохлов Д.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2009 (судьи Савицкая И.Г., Зотеева Л.В., Тимошенко А.С.) по делу N А56-17444/2008,
установил:
Комитет по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга (далее - комитет, КУГИ) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - управление, УФАС) от 15.04.2008 по делу N К03-05/08 и вынесенного на его основании предписания от 15.04.2008.
Суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью “Летучий Голландец“ (ООО “Летучий Голландец“), общество с ограниченной ответственностью “Минхерц и компания“ (ООО “Минхерц и компания“), общество с ограниченной ответственностью “Салар“ (ООО “Салар“).
Решением суда от 21.10.2008, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 19.01.2009, заявление КУГИ удовлетворено, оспариваемые решение и предписание признаны недействительными как не соответствующие положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ (далее - Закон).
В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права - положений статей 10, 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статей 4, 15, части 3 статьи 41 Закона, а также на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.
По мнению антимонопольного органа, предоставление в аренду спорной набережной должно осуществляться путем проведения публичных процедур в порядке, установленном пунктом 3 Положения о порядке предоставления в аренду сооружений внешнего благоустройства (городских набережных), утвержденного распоряжением КУГИ от 24.03.2005 N 114-р (далее - Положение). В обоснование своей позиции УФАС указывает на вступление в силу указанного Положения на момент окончания сроков договоров аренды с третьими лицами, а также на схему мест размещения плавательных средств на акваториях водных объектов, расположенных в пределах границ Санкт-Петербурга.
Вместе с тем УФАС считает, что им правильно определены границы товарного рынка, в соответствии с положениями Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.04.2006 N 108 (далее - Порядок).
КУГИ представил письменные объяснения в порядке статьи 81 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в которых отмечает, что гражданско-правовые действия по продлению срока договора аренды не привели к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и указывает на отсутствие оснований для удовлетворения кассационной жалобы.
В судебных заседаниях 27.05.2009 и 15.06.2009 рассмотрение дела начато сначала в связи с заменой судьи применительно к пункту 2 части 2 статьи 18 АПК РФ.
Представители УФАС и ООО “Минхерц и компания“ поддержали доводы жалобы, а представитель КУГИ отклонил их.
Представители ООО “Летучий Голландец“ и ООО “Салар“, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Из материалов дела видно и судами установлено, что на Мытнинской набережной Санкт-Петербурга в течение нескольких лет располагались стационарные плавательные объекты трех хозяйствующих субъектов - ООО “Летучий голландец“, ООО “Минхерц и компания“ и ООО “Салар“. При оценке рассматриваемых правоотношений управление сделало вывод о том, что эти общества являются конкурентами на одном товарном рынке. Продуктовые границы рынка определены как услуги общественного питания и организации праздничных мероприятий с использованием стационарных плавательных объектов (в которых располагаются кафе и рестораны).
С 1998 года ООО “Минхерц и компания“ и ООО “Салар“ использовали участок городской набережной для размещения принадлежащих им плавательных объектов на основании договоров аренды с балансодержателем - ГУП “Мостотрест“.
На основании распоряжений КУГИ от 21.03.2005 N 297-рк и 310-рк договоры аренды с ООО “Минхерц и компания“ и ООО “Салар“ перезаключены без проведения торгов в марте 2005 года с целью размещения на объектах плавучих ресторанов. Срок аренды по этим договорам составил 11 месяцев.
Плавательный объект, принадлежащий ООО “Летучий голландец“, фактически размещен у Мытнинской набережной в ноябре 2003 года. При этом договор аренды с ГУП “Мостотрест“ не заключался. На основании решения, оформленного протоколом совещания комиссии с участием губернатора Санкт-Петербурга от 06.07.2005 N 84-в, а также в соответствии с распоряжением комитета от 24.10.2005 N 1506-рк КУГИ и ООО “Летучий голландец“ заключили договор аренды сооружения внешнего благоустройства от 25.10.2005 N 105-УПСОН сроком на 11 месяцев. При этом цели аренды определены как “использование под установки плавучего фитнесс-центра“.
Условия всех названных договоров аренды предусматривают возможность их пролонгации. При отсутствии возражений сторон договора по истечении срока их действия (11 месяцев) действие всех трех договоров продлено на неопределенный срок в соответствии с положениями статьи 610 и пункта 2 статьи 621 ГК РФ.
Комитет реализовал свое право, предусмотренное пунктом 2 статьи 610 ГК РФ, на одностороннее расторжение договора аренды, заключенного на неопределенный срок, в отношении ООО “Минхерц и компания“ и ООО “Салар“, направив им соответствующие уведомления и сославшись на запланированное проведение капитального ремонта Мытнинской набережной. При этом договор аренды с ООО “Летучий голландец“, арендующим часть этой же набережной (более удаленной от ее проезжей части), расторгнут не был. На основании распоряжения КУГИ от 06.03.2007 N 244-рк в договор внесены изменения, в частности о сроке его действия: срок аренды продлен до 08.02.2010 (пункт 1).
Полагая, что указанные действия комитета привели к незаконному устранению хозяйствующих субъектов с рынка услуг, ООО “Минхерц и компания“ обратилось с заявлением в УФАС.
В ходе контрольной проверки УФАС признало, что действия КУГИ создают неравные условия и ограничивают конкуренцию “на рынке услуг общественного питания и организации праздничных мероприятий с использованием стационарных плавающих средств“.
Решением от 15.04.2008 по делу N К03-05/08 антимонопольный орган установил, что в действиях комитета имеются признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона, выразившегося в создании отдельному хозяйствующему субъекту (ООО “Летучий Голландец“) преимущества при доступе к объекту внешнего благоустройства (городской набережной) без проведения публичных процедур, что не допустило конкуренцию между хозяйствующими субъектами, претендующими на заключение договора аренды по адресу: Санкт-Петербург, участок набережной Невы “Биржевой мост - Кронверкский мост“ (Мытнинская набережная) и может иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке услуг общественного питания и организации праздничных мероприятий с использованием стационарных плавающих объектов (том дела I; листы 7 - 12).
На основании принятого решения управление предписало комитету в срок до 01.09.2008 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона (отменить пункт 1 распоряжения от 06.03.2007 N 244-рк) и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции при получении права на заключение договора аренды соответствующего объекта путем проведения публичных процедур (предписание от 15.04.2008; том дела I, листы 13 - 14).
Не согласившись с решением и предписанием УФАС, заявитель оспорил их в судебном порядке.
Суды двух инстанций удовлетворили заявление КУГИ, сделав вывод о недоказанности антимонопольным органом правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и вынесения оспариваемого предписания. Суды констатировали отсутствие в рассматриваемой ситуации всех значимых и доказанных квалификационных признаков применительно к части 1 статьи 15 Закона.
Заслушав представителей участников спора, изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).
Целями Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона).
В силу положений статьи 4 Закона товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях); товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункты 1, 3, 4, 7).
Согласно части 1 статьи 15 Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 “О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства“, при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона.
В связи с этим суд кассационной инстанции поддерживает правовую позицию судов, связанную с необходимостью выяснить возможные либо действительные негативные последствия для определенной конкурентной среды.
Суды также правомерно признали, что установленный частью 1 статьи 15 Закона запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов. В данном случае КУГИ обладает необходимыми полномочиями и является надлежащим лицом, выступающим от имени собственника при заключении договоров аренды городского имущества и действующим в порядке реализации полномочий арендодателя на основании правил статей 610 и 621 ГК РФ.
По смыслу указанных правил не имеет правового значения, какие обстоятельства (мотивы) предопределили намерение арендодателя отказаться от договора. В то же время материалами дела подтверждается различный потребительский профиль рассматриваемых плавучих объектов.
Судами не установлено нарушения комитетом требований Положения в ущерб конкурентным отношениям и по преимущественному принципу (в частности, в связи с пролонгацией, а не возникновением арендных отношений, а также отсутствием обязательного нормативного порядка проведения торгов в спорном периоде и соблюдением ООО “Летучий Голландец“ процедуры заключения договора аренды на объект, размещение непосредственно у которого не предусмотрено Схемой размещения, пункты 3 и 4 Положения).
Доказательства иного в материалах дела отсутствуют.
Кассационная инстанция также считает правомерными выводы судов первой и апелляционной инстанций относительно юридически значимых дефектов установления антимонопольным органом как продуктовых, так и географических границ исследуемого товарного рынка (пункты 3, 4, 7 статьи 4 Закона).
Выводы управления о конкуренции между соответствующими хозяйствующими субъектами, действующими на одном товарном рынке, обоснованно отклонены судами двух инстанций. Стационарный плавающий объект на определенной набережной как признак продуктовых и географических границ определенного рынка выделен антимонопольным органом бездоказательно: без учета значимых потребительских предпочтений и требований Порядка (пункты 13, 15, 17, 18, 25, 27), в том числе по критериям “престижность заведения“, “специфика его профиля“, “качество и ценовой показатель питания и (или) тех или иных праздничных мероприятий“, “особенность таковых именно на плавающем объекте, расположенном у конкретной набережной“ (с точки зрения готовности либо неготовности потребителя получить те или иные услуги вне специфичного объекта, за пределами географических границ одной из нескольких набережных Санкт-Петербурга, в центре города). В связи с этим антимонопольный орган не указал на результаты тех или иных исследований (опросов и пр.) в подтверждение незаменимости соответствующих услуг.
В своем решении антимонопольный орган установил, что на рынке услуг общественного питания и организации праздничных мероприятий с использованием стационарных плавательных объектов в Санкт-Петербурге функционируют восемь хозяйствующих субъектов. При этом в черте исторического центра Санкт-Петербурга объекты, принадлежащие данным лицам, располагаются не только у Мытнинской набережной.
При таких обстоятельствах следует признать, что оспариваемые ненормативные правовые акты управления не имеют должных правовых и фактических оснований, не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы комитета.
Оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов не имеется.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:
решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.10.2008 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2009 по делу N А56-17444/2008 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.
Председательствующий
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ
Судьи
И.С.ЛЮБЧЕНКО
Л.А.САМСОНОВА