Решения и определения судов

Постановление ФАС Московского округа от 24.11.2009 N КГ-А40/10681-09 по делу N А40-92267/08-55-894 Требование: О взыскании за счет казны РФ убытков в виде расходов на предоставление мер социальной поддержки льготных категорий граждан при предоставлении услуг по перевозке городским транспортом. Обстоятельства: Предприятие в обеспечение политики равной доступности услуг общественного транспорта оказало услуги по бесплатной перевозке льготным категориям граждан, внесенным в федеральный регистр льготников. Решение: Требование удовлетворено, поскольку государство не компенсировало в полном объеме расходы предприятия на предоставление льгот категориям пассажиров, меры поддержки которым предоставляются за счет средств федерального бюджета на основании федеральных законов.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД МОСКОВСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 ноября 2009 г. N КГ-А40/10681-09

Дело N А40-92267/08-55-894

Резолютивная часть постановления объявлена 18.11.2009 года

Постановление в полном объеме изготовлено 24.11.2009 года

Федеральный арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Л.А. Тутубалиной,

судей Л.В. Завирюха, Т.В. Федосеевой,

при участии в заседании: от истца: Кемишев А.Н., дов. от 22.10.2009, от ответчика: Королева Е.С., дов. от 08.09.2009

рассмотрев 18.11.2009 года в открытом судебном заседании кассационную жалобу ответчика Министерства финансов Российской Федерации

на решение от 29.04.2009 года Арбитражного суда города Москвы,

принятое судьей Ахмадовой Т.Б.,

на постановление от 24.07.2009 года Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Афанасьевой Т.К., Поповым В.В., Левченко Н.И.,

по делу А40-92267/08-55-894

по иску Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия “Трамвайно-троллейбусное
управление“

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации

о взыскании 182 614 200 руб.

третье лицо Правительство Свердловской области

установил:

с учетом уточнения исковых требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ЕМУП “Трамвайно-троллейбусное управление“ обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании за счет казны Российской Федерации 182 614 200 руб. убытков на основании ст. ст. 8, 12, 15, 16, 125, 1064, 1071, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации в виде расходов на предоставление мер социальной поддержки льготных категорий граждан при предоставлении услуг по перевозке городским трамвайным и троллейбусным транспортом в период 2005 года.

Определением суда со ссылкой на статью 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено Правительство Свердловской области.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 29.04.2009 года иск удовлетворен.

При этом суд исходил из того, что государство не компенсировало в полном объеме расходы истца по предоставлению льгот категории пассажиров, меры поддержки которым предоставляются за счет средств федерального бюджета на основании Федеральных законов, в связи с чем истцу были причинены убытки, выразившиеся в уменьшении его имущества на сумму произведенных, но не возмещенных расходов. Признав размер убытков подтвержденным, суд пришел к выводу об удовлетворении требований.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2009 года решение суда оставлено без изменения, апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции.

Не согласившись с решением Арбитражного суда города Москвы, ответчик обратился в Федеральный арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой
инстанции и направить дело на новое рассмотрение. Доводы заявителя мотивированы тем, что Минфин России не является надлежащим ответчиком по настоящему делу, поскольку Российская Федерация в лице Минфина России не принимала на себя расходные обязательства по установлению льгот по оплате проезда в общественном транспорте, таких полномочий и средств на осуществление этих полномочий в виде межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации не передавала. Федеральным законом N 122-ФЗ от 22.08.2004 отменены нормы федеральных законов, которые предусматривали предоставление льгот по оплате проезда в общественном транспорте различным категориям граждан. К ведению субъекта Российской Федерации относится вопрос решения социальной поддержки за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте. Полномочия органов власти субъекта Российской Федерации по установленному Конституцией Российской Федерации предмету совместного ведения - социальной защите и социальному обеспечению - осуществляются данными органами самостоятельно за счет бюджета субъекта. Кассатор, исходя из преамбулы Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004, Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и статей 26.2, 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999, полагает, что предоставление бюджетам субъектов средств для обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, направлено не на исполнение расходных обязательств Российской Федерации, которые не возникли, а является материальной поддержкой и средством стимулирования субъектов. Правоотношения по выделению субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации по своей сути представляют собой межбюджетный трансферт. Истец в данном межбюджетном трансферте не участвует, в связи с чем, как полагает заявитель жалобы, предъявление им иска к Российской
Федерации в лице Минфина России является неправомерным. Кассатор считает, что Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ “О государственной социальной помощи“ не может быть применен к спорным правоотношениям, поскольку под государственной социальной помощью понимается предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в этом Законе, социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. Как считает заявитель, истец неверно для расчета убытков руководствуется Инструкциями по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью трамвайного и троллейбусного транспорта, по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью автомобильного транспорта, утвержденными соответственно постановлениями Государственного комитета Российской Федерации по статистике от 28.06.2002 N 149, от 31.10.2002 N 207, так как с начала 2007 года они утратили силу. Как указывает кассатор, в нарушение Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ “О бухгалтерском учете“ бухгалтерская отчетность истца не содержит сведений о данных убытках.

В заседании суда кассационной инстанции ответчик поддержал доводы жалобы, истец возражал против удовлетворения кассационной жалобы по доводам, изложенным в отзыве на нее.

Третье лицо, извещенное о месте и времени судебного заседания надлежащим образом, представителей в суд не направило. Суд рассмотрел жалобу в его отсутствие в соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав стороны, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судом норм материального и процессуального права, соответствие выводов суда установленным обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции считает кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено
судами, истец является коммерческой организацией, осуществляющей деятельность по перевозке пассажиров городским трамвайным и троллейбусным транспортом. В период 2005 года истец в обеспечение политики равной доступности услуг общественного транспорта оказал услуги по бесплатной перевозке льготным категориям граждан, внесенным в федеральный регистр льготников, на сумму 263 081 700 руб., из которых за счет бюджета компенсировано 80 467 500 руб., сумма убытков составляет 182 614 200 руб.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Суды, правильно установив обстоятельства дела и исследовав представленные доказательства, правомерно возложили ответственность за убытки истца на ответчика, поскольку Российская Федерация в лице Минфина России является в данном случае надлежащим ответчиком.

В статье 7 Конституции Российской Федерации Российская Федерация определена как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Такие публично-правовые обязательства обеспечиваются предоставлением мер социальной поддержки.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации“ и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ) с 01.01.2005 г. отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Такие льготы были предусмотрены Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации“, Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ “О ветеранах“, Законом “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ от 15.05.1991 N 1244-1.

Одновременно указанный Закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Исключив Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ из ряда действующих федеральных законов положения о льготах по проезду отдельным категориям граждан, законодатель не предусмотрел соразмерной компенсации за утрату категориями граждан, льгота которым предоставлялась за счет средств федерального бюджета, права пользования бесплатным проездом.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 11.07.2006 N 353-О указал, что положения преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ по своему конституционно-правовому смыслу предполагают обязанность Российской Федерации участвовать в финансовом обеспечении реализации полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению мер социальной поддержки ...на уровне не ниже сложившегося в соответствии с федеральным законодательством, действовавшим до 01.01.2005 года.

Также однозначно о несении Российской Федерацией обязательств по обеспечению возможности ветеранам боевых действий, ранее имевшим право на бесплатный проезд, беспрепятственного пользования услугами транспорта общего пользования высказался Конституционный Суд Российской
Федерации в Определении от 27.12.2005 N 502-О положение пункта 11 статьи 44 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в части признания утратившим силу подпункта 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона “О ветеранах“.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 22.06.2006 N 23 “О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации“ (в ред. Постановления Пленума ВАС РФ от 26.02.2009 N 17) разъяснил, что ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг.

Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего.

В силу статьи 84 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (в редакции действовавшей в 2005 году) расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе: субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий, подлежащих в соответствии с ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ“ финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета.

Статьей 43 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2005 год“ предоставлялись межбюджетные трансферты на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, имеющие целевую направленность на обеспечение равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан. Предоставление таких средств зависит от численности таких категорий граждан в субъекте, включенных Пенсионным фондом Российской Федерации в федеральный регистр.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В 2005 году Свердловской области выделено на указанные цели 216 664 000 руб., из которых истцу компенсировано 80 467 500 руб.

С учетом изложенного, довод кассатора о наличии у субъекта Российской Федерации обязанности финансирования льготного проезда таких граждан, а также о том, что Российская Федерация является ненадлежащим ответчиком по данному спору, суд признает несостоятельным.

Не подтвержден какими-либо доказательствами и довод кассатора о необходимости взыскания убытков с субъекта - Свердловской области в связи с тем, что в законодательстве субъекта предусмотрена обязанность субъекта по возмещению таких расходов.

Учитывая, что для областных льготников после 01.01.2005 в соответствии с областными законами “О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области“ N 190-ОЗ и “О социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в Свердловской области“ N 191-ОЗ было сохранено право бесплатного проезда, Правительство Свердловской области, выполняя обязанность по обеспечению равной доступности, возложенную на субъект Федеральным
законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ, приняло постановление от 08.02.2005 N 92-ПП “О реализации прав граждан на бесплатный проезд, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации“, предусматривающее право бесплатного проезда на транспорте также и для федеральных льготников. При этом, возмещение расходов транспортным организациям на предоставление бесплатного проезда федеральных льготников предусмотрено постановлением за счет средств, предоставляемых на эти цели из федерального бюджета, дополнительных доходов областного бюджета и неиспользованных средств областного бюджета.

Однако, как это усматривается из материалов дела, в том числе из отзыва третьего лица - Правительства Свердловской области, сведения о направлении на эти цели средств областного бюджета, о наличии дополнительных и неиспользованных доходов в бюджете, которые подлежали использованию или использовались на эти цели, отсутствуют, и кассатором в обоснование своей позиции по спору судам первой и апелляционной инстанций не представлялись. Кроме того, такая позиция субъекта не прекращает обязательств Российской Федерации участвовать в финансовом обеспечении реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению мер социальной Ф.И.О. не ниже сложившегося в соответствии с федеральным законодательством, действовавшим до 01.01.2005 года.

В силу статей 16, 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответствующей казны.

Согласно статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Судами установлено, что
ответчик не исполнил в полном объеме обязанность по компенсации истцу понесенных затрат в связи с предоставлением истцом льготным категориям граждан услуг по бесплатной перевозке городским общественным транспортом, что объем переданных Свердловской области средств не позволил полностью возместить расходы истца. Указанные выводы суды сделали на основании исследованных в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательств и актов органов местного самоуправления: Справки Комитета по транспорту о количестве пассажиров, имеющих право бесплатного проезда в городском транспорте от 01.11.2008 г., Справки Комитета по транспорту о доле участия предприятия-истца в пассажирских перевозках от 24.11.2008 г., Постановления Главы города Екатеринбурга N 74 от 23.01.2002 г., N 7 от 28.01.2005 г., N 575 от 24.06.2005 г., N 168 от 03.03.2005 г. и N 613 от 11.07.2005 г.

Апелляционным судом проверена методика расчета убытков и их размер. При исчислении размера убытков истец использовал сведения органов местного самоуправления о численности льготной категории граждан по федеральному регистру, имевших право бесплатного проезда, долю унитарного предприятия в общем объеме перевозок, тарифы, утвержденные постановлением главы города Екатеринбурга N 74 от 23.01.2002 г. а также статистические данные о количестве поездок, установленные п. 29 действующей в спорный период Инструкции по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью трамвайного и троллейбусного транспорта, утвержденной Постановлением Госкомстата России N 149 от 28.06.2002 г., согласно которому при отсутствии данных натурных обследований количество перевезенных пассажиров определяется из расчета 50 поездок в месяц на каждом виде транспорта для всех категорий лиц, пользующихся правом бесплатного проезда.

Проверяя обоснованность расчета убытков, суды исходили из сформировавшейся Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации судебной практики по данной категории дел., в соответствии с которой признано правомерным применение расчетного метода определения убытков, исходя из инструкций по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью транспортных предприятий.

Довод ответчика о необоснованном применении истцом для расчета убытков Инструкций Госкомстата РФ N 149 и N 207 и в связи с этим неправильном применении судом норм материального права, так как действие Инструкций отменено, суд кассационной инстанции признает несостоятельным. Расчет истца основан на данных о среднем количестве поездок льготников в месяц на трамвайном и троллейбусном транспорте из Инструкции по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью трамвайного и троллейбусного транспорта, утвержденной Постановлением Госкомстата России N 149 от 28.06.2002 г., действующей в спорный период.

Конкретных возражений по расчету истца, иной расчет убытков ответчик судам обеих инстанций не представлял, в кассационной жалобе иной расчет убытков также не приведен. В силу изложенного, довод кассатора о неправильности примененного истцом расчета является необоснованным.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 “О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса“, если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Установив, что убытки были причинены истцу в результате недостаточности предусмотренного бюджетом финансирования вышеуказанных расходов, суд сделал правильный вывод о том, что в качестве представителя Российской Федерации должен выступать финансовый орган Российской Федерации - Министерство финансов Российской Федерации, так как оно в 2005 году являлось главным распорядителем средств, за счет которых осуществлялось финансирование льгот, предусмотренных действующим законодательством.

С учетом установленного и на основании ст. ст. 15, 16, 1069, 1082 ГК РФ, 84, 85, 158 БК РФ, суды сделали правильный вывод об ответственности Российской Федерации, установившей меры социальной поддержки (льготы) и не исполнившей свои обязательства по компенсации затрат, произведенных истцом, в связи с реализацией законно установленных льгот.

Обосновывая такие выводы, суд апелляционной инстанции также обоснованно указал на отсутствие в деле документов, свидетельствующих о нецелевом использовании истцом выделенных из федерального бюджета средств для финансирования расходов по обеспечению бесплатного проезда на городском транспорте льготных категорий граждан, а также на то, что, принимая Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2005 год“, государство не отменяло и не приостанавливало действие Законов “О ветеранах“, “О социальной защите инвалидов“, “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ и других, установивших льготы.

Довод кассатора об отсутствии в бухгалтерской отчетности истца сведений о данных убытках не является основанием к удовлетворению жалобы.

Довод ответчика о неправильном применении судами положений Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ “О государственной социальной помощи“ кассационной инстанцией не принимается, поскольку суды руководствовались только понятием “федеральный регистр“, содержащимся в указанном Законе.

Нормы процессуального права, несоблюдение которых является безусловным основанием для отмены решения в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции не нарушены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

постановил:

решение Арбитражного суда города Москвы от 29 апреля 2009 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24 июля 2009 года по делу N А40-92267/08-55-894 оставить без изменения, кассационную жалобу Минфина Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Л.А.ТУТУБАЛИНА

Судьи:

Л.В.ЗАВИРЮХА

Т.В.ФЕДОСЕЕВА