Решения и определения судов

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2009 по делу N А42-3502/2008 Самовольное занятие земельного участка в водоохранной зоне образует состав правонарушения по ч. 1 ст. 7.8 КоАП РФ, а не по ч. 2 ст. 8.12 КоАП РФ. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле не является доказательством надлежащего извещения, что свидетельствует о нарушении процессуальных требований при производстве по делу и служит основанием для признания незаконным постановления о назначении штрафа.

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 3 апреля 2009 г. по делу N А42-3502/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2009 года

Постановление изготовлено в полном объеме 03 апреля 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего А.Б.Семеновой

судей Л.В.Зотеевой, И.Г.Савицкой

при ведении протокола судебного заседания: Т.Н.Светловой

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-1627/2009) Министерства природных ресурсов и экологии Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 22.12.2008 по делу N А42-3502/2008 (судья Л.Е.Дмитриевская), принятое

по иску (заявлению) ООО “ЕЛАН“

к Министерству природных ресурсов и экологии Мурманской области

3-и лица: Администрация города Мурманска,

Прокурор Ленинского административного округа города Мурманска

о признании незаконным и отмене постановления N 08-180 от 16.06.08 о назначении
административного наказания

при участии:

от истца (заявителя): представителя Ю.А.Серхачева (доверенность от 12.01.09 б/н)

от ответчика (должника): не явился (уведомлен - почтовое уведомление N 01171)

от 3-х лиц: не явились (уведомлены - Администрация - почтовое уведомление N 01174, Прокурор Лен. АО - почтовое уведомление N 01175)

установил:

общество с ограниченной ответственностью “ЕЛАН“ (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Мурманской области (далее - Комитет, административный орган) от 16.06.2008 N 08-180, которым Общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 8.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Судом первой инстанции в качестве заинтересованных лиц привлечены Прокурор Ленинского административного округа города Мурманска и Администрация города Мурманска (Далее - заинтересованные лица).

Решением суда от 24.11.2008 заявленные Обществом требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Министерство природных ресурсов и экологии Мурманской области (правопреемник Комитета) просит решение суда отменить. По мнению подателя жалобы, суд пришел к неправильному выводу об отсутствии в действиях Общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.12 КоАП РФ. Также Министерство не согласно с выводом суда о существенном нарушении административным органом порядка привлечения к административной ответственности.

В порядке статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) апелляционным судом произведена замена заинтересованного лица по делу Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Мурманской области на Министерство природных ресурсов и экологии Мурманской области (Далее - Министерство) на основании постановления Правительства Мурманской области от 10.10.2008 N 472-ПП (т. 2 л.д. 70 - 83).

Министерство о времени и месте рассмотрения
апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, в судебное заседание не явилось.

Заинтересованные лица, извещенные надлежащим образом о времени рассмотрения дела, своих представителей в судебное заседание не направили.

Апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие Министерства и заинтересованных лиц в порядке статьи 156 АПК РФ, поскольку материалы дела и характер спора позволяют рассмотреть жалобу в их отсутствие.

В судебном заседании представитель Общества просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Законность и обоснованность судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как подтверждается материалами дела, 18.04.2008 при проведении проверки прокуратурой Ленинского административного округа г. Мурманска деятельности Общества по соблюдению требований водного законодательства при использовании земельного участка под строительство объекта предприятия общественного питания по адресу: г. Мурманск, в 46 м по направлению на запад от здания 21 по пр. Героев Североморцев, установлен факт проведения строительных работ, в ходе которых вырыт котлован, выходящий за пределы предоставленного в соответствии с договором аренды земельного участка; в вырытом котловане произведен монтаж заглубленного фундамента из сборных железобетонных блоков и столбов.

В ходе проверки составлен протокол осмотра от 18.04.2008 (т. 1 л.д. 30 - 37).

Указанные обстоятельства послужили основанием для принятия 23.05.2008 Прокурором Ленинского административного округа г. Мурманска постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.12 КоАП РФ (т. 1 л.д. 28 - 29).

В дальнейшем материалы проверки и постановление от 23.05.2008 направлены в Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды Мурманской области для рассмотрения дела об административном правонарушении и принятия решения по нему.

16.06.2008 административным органом вынесено постановление N 08-180, которым Общество признано виновным в административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи
8.12 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде наложения административного штрафа в размере 25000 руб. (т. 1 л.д. 4 - 6).

Общество не согласилось с вынесенным постановлением и оспорило его в арбитражном суде.

Выслушав представителя заявителя, изучив материалы дела и обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционный суд приходит к выводу о том, что суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленное Обществом требование.

Частью 2 статьи 8.12 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

В силу пункта 6 статьи 65 ширина водоохранной зоны озера, водохранилища, за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 квадратного километра, устанавливается в размере пятидесяти метров.

Проанализировав представленные административным органом доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в нарушение части 4 статьи 210 АПК РФ Комитет не представил доказательств совершения Обществом вменяемого правонарушения.

Режим использования земельных участков в границах водоохранных зон установлен статьей 65 ВК РФ, в соответствии с пунктом 15 которой в границах водоохранных зон запрещается:

1) использование сточных вод для
удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

Из постановления от 23.05.2008 о возбуждении производства об административном правонарушении, постановления N 08-180 от 16.06.2008 следует, что часть используемого Обществом под строительство земельного участка в соответствии с функциональным зонированием Генплана г. Мурманска, утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 28.10.1987 N 415, предназначена под зеленые насаждения общего пользования. Данный Генплан г. Мурманска в материалах дела отсутствует.

Со ссылкой на пункт 9 статьи 85 и пункт 5 статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) в оспариваемом постановлении и в постановлении от 23.05.2008 о возбуждении производства об административном правонарушении содержится вывод о нахождении используемого Обществом земельного участка в зоне особого режима, без права капитального строительства.

В соответствии с пунктом 9 статьи 85 ЗК РФ земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Пунктом 5 статьи 98 ЗК РФ предусмотрено, что на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.

Между тем, земельный участок площадью 385 кв. м с кадастровым номером 1:20:003203:0067 предоставлен Обществу постановлением Администрации от 11.04.2007 N 460 на период временной установки торгового павильона, постановлением от 07.11.2007 N 1501 для проведения изыскательских работ по объекту “Павильон - предприятие общественного
питания“ (т. 1 л.д. 128, 134).

11.02.2008 заявителем заключен договор N 9557 с Комитетом имущественных отношений города Мурманска на проведение изыскательских работ по объекту “Павильон - предприятие общественного питания“ (т. 1 л.д. 52 - 53).

Из постановления от 16.06.2008 N 08-180 следует, что Общество в период с 15.01.2008 по 18.04.2008 незаконно самовольно заняло часть земельного участка водоохранной зоны озера Семеновское площадью около 605 кв. м и использовало его, а также использовало земельный участок, предоставленный согласно договору аренды N 9557 от 11.02.2008, площадью 385 кв. м для проведения не изыскательских, а строительных работ.

Самовольное занятие земельного участка в водоохранной зоне образует состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.8 КоАП РФ, и не охватывается диспозицией части 2 статьи 8.12 КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, Обществу были выданы разрешения:

- N 279 от 18.10.2007 со сроком действия до 15.05.2008 на производство работ по прокладке фундамента павильона и благоустройству территории земельного участка в районе дома N 21 по пр. Героев Североморцев в г. Мурманске;

- N 56 от 08.04.2008 со сроком действия до 15.06.2008 на прокладку водопровода и канализации на указанном земельном участке (т. 1 л.д. 95 - 98).

Таким образом, довод подателя апелляционной жалобы о том, что в нарушение части 2 пункта 15 статьи 65 ВК РФ Обществом произведено захоронение отходов не только в почву в водоохранной зоне, но и в водном объекте, отклоняется судом апелляционной инстанции. Нарушение пункта 15 статьи 65 ВК РФ заявителю не вменяется, из текста оспариваемого постановления следует, что Обществу вменено в вину нарушение режима использования земельного участка в водоохранной зоне. Между тем, строительные
работы были произведены заявителем на основании полученных разрешений, которые не оспорены и не признаны недействительными.

Также суд первой инстанции обоснованно установил наличие процессуальных нарушений, допущенных в ходе производства по делу об административном правонарушении.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В силу части 3 статьи 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

В силу пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 “О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях“ нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела,
давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно части 1 статьи 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении.

В силу части 1 статьи 28.4 КоАП РФ прокурор вправе возбудить дело о любом правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом или законами субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4 Кодекса, которая предусматривает, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

В соответствии с частью 2 статьи 25.4 КоАП РФ защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители. Законными представителями юридического лица в соответствии с КоАП РФ являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.
Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Как правильно установлено судом первой инстанции, в материалах дела отсутствуют доказательства надлежащего извещения законного представителя Общества о времени и месте вынесения прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении.

Также в материалах дела отсутствуют доказательства надлежащего извещения Общества о времени рассмотрения дела об административном правонарушении. Определение о назначении времени и места рассмотрения дела от 05.06.2008 N 08-101/0 в адрес лица, привлекаемого к административной ответственности, не направлялось (т. 1 л.д. 69).

Присутствовавшая при вынесении оспариваемого постановления 16.06.2008 Тропова А.В. не является законным представителем юридического лица. Как видно из материалов дела, Троповой А.В. выданы две общие доверенности: N 47 от 16.05.2008 на представление интересов организации в Прокуратуре Ленинского административного округа г. Мурманска, и N 49 от 23.05.2008 на представление интересов организации, дачу объяснений по факту строительства объекта “Павильон - предприятие общественного питания в районе дома N 21 по пр. Г. Североморцев“ (т. 1 л.д. 39, 40).

В пункте 24 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 указано, что наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Поскольку нарушение процессуальных прав и гарантий общества при производстве по делу об административном правонарушении носит существенный, неустранимый характер, вывод суда о незаконности оспариваемого постановления административного органа обоснован.

Обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального и процессуального права, в связи с чем оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ для отмены обжалуемого судебного акта, и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1
статьи 269, статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 22 декабря 2008 года по делу N А42-3502/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Мурманской области без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

СЕМЕНОВА А.Б.

Судьи

ЗОТЕЕВА Л.В.

САВИЦКАЯ И.Г.