Решения и определения судов

Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2009 по делу N А41-1745/09 В удовлетворении заявления о признании недействительным акта главы администрации муниципального образования отказано правомерно, так как оспариваемое постановление вынесено в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, нормативно-правовыми актами муниципального образования и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

ДЕСЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 13 августа 2009 г. по делу N А41-1745/09

Резолютивная часть постановления объявлена 06 августа 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 августа 2009 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кузнецова А.М.,

судей Александрова Д.Д., Мордкиной Л.М.,

при ведении протокола судебного заседания: Гусельниковой Е.А.,

при участии в заседании:

от заявителя: Писарюка К.В., по доверенности б/н от 01.09.2008 г.;

от заинтересованного лица: Бадалян Ю.В., по доверенности N 39-ДВ от 04.08.2009 г.;

от третьего лица: Муниципального унитарного предприятия “Управление рекламы и информации Мытищинского муниципального района“ - Виноградова М.В., по доверенности N 726 от 10.06.2009 г.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью “ИКЦ Яуза“
на решение Арбитражного суда Московской области от 15 апреля 2009 года по делу N А41-1745/09, принятое судьей Козловым Р.П., по заявлению общества с ограниченной ответственностью “ИКЦ Яуза“ к Администрации Мытищинского муниципального района Московской области об оспаривании ненормативного правового акта,

установил:

общество с ограниченной ответственностью “ИКЦ Яуза“ (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с исковым заявлением к Администрации Мытищинского муниципального района Московской области (далее - Администрация), с участием в качестве третьего лица Муниципального унитарного предприятия “Управление рекламы и информации Мытищинского муниципального района“ (далее - МУП) о признании недействительным Постановления Главы Администрации Мытищинского муниципального района Московской области N 416 от 05 марта 2008 года (т. 1 л.д. 2 - 3).

Решением Арбитражного суда Московской области от 15 апреля 2009 года по делу N А41-1745/09 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление вынесено в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, нормативно-правовыми актами Мытищинского муниципального района и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество подало апелляционную жалобу, в которой просит решение Арбитражного суда Московской области от 15 апреля 2009 года отменить и удовлетворить заявленные требования.

В обоснование своей апелляционной жалобы заявитель указал, что в первом пункте Постановления не определено должностное лицо, которое принимает решение в соответствии с ФЗ “О рекламе“ о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций; в пункте 2 Постановления определено, что организацией уполномоченной заключать Договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций является МУП, что является нарушением ст.
35 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“, поскольку право определять порядок пользования муниципальным имуществом принадлежит представительному органу местного самоуправления - Совету депутатов. Совет депутатов в своем Постановлении N 60/19 от 25.10.2007 г. не передавал и не представлял МУП или иной организации право действовать от его имени по управлению и распоряжению имуществом, которое было передано Администрации.

Заявитель считает, что суд не применил подлежащую применению норму права - п. 6 ст. 19 ФЗ “О рекламе“; принимая оспариваемое решение суд фактически лишил бюджет Мытищинского района доходов от использования муниципального имущества на весьма внушительную сумму, порядка 60 - 70 000 000 рублей в год.

По мнению общества, п. 2 Постановления нарушает п. 3 ст. 15 ФЗ “О защите конкуренции“, а именно наделяет МУП функциями и правами муниципального органа, кроме того МУП является еще и конкурентом заявителя, что создает предпосылки для согласованных действий по ограничению доступа на рынок наружной рекламы, что в свою очередь нарушает п. 4 ст. 16 ФЗ “О защите конкуренции“.

Общество также указало, что поскольку оспариваемый муниципальный правовой акт не был опубликован в соответствии со ст. 47 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“, заявитель не смог заключить Договоры с МУП об установке и эксплуатации рекламной конструкции и как следствие Администрация отказывается рассматривать заявки на получение разрешения на установку рекламных конструкций.

Администрация представила отзыв на апелляционную жалобу, составленный в порядке ст. 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в котором, возражая против удовлетворения апелляционной жалобы, указала, что оспариваемым постановлением не устанавливался и не изменялся порядок управления и распоряжения
имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Администрация считает, что постановление является ненормативным правовым актом, что очевидно следует из того, что пункты 1 и 2 Постановления являются индивидуально-определенными, так как каждый имеет своего адресата, а каждый адресат имеет свое имя.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель общества доводы жалобы поддержал, просил состоявшийся судебный акт отменить как необоснованный и незаконный.

Представители Администрации и третьего лица в судебном заседании возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, просили суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив в порядке ст. 266, 268 АПК РФ законность и обоснованность судебного акта, суд апелляционной инстанции повторно рассмотрев имеющиеся в деле доказательства, пришел к выводу, что обжалуемый судебный акт суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Как установлено в судебном заседании и подтверждено исследованными по делу доказательствами:

Главой Мытищинского муниципального района Московской области вынесено Постановление “Об организации работы в сфере размещения наружной рекламы на территории Мытищинского муниципального района“ N 416 05 марта 2008 года (далее - Постановление N 416, т. 1 л.д. 7).

Пунктом 1 Постановления N 416 на первого заместителя Главы Администрации Чуракова А.А. возложено право принятия решений об отказе выдачи разрешений на установку конструкций, решений об аннулировании разрешений на установку рекламной конструкции, выдаче предписаний о демонтаже рекламной конструкции от имени Администрации Мытищинского муниципального района.

Пунктом 2 Постановления N 416 определено, что организацией управомоченной на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций и ведения реестра указанных договоров является МУП “Управление рекламы
и информации Мытищинского муниципального района“.

Не согласившись с вынесенным постановлением Главы Мытищинского муниципального района, общество обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании его недействительным.

Согласно Искового заявления (т. 1 л.д. 3) при подаче заявления об оспаривании постановления в арбитражный суд общество руководствовалось положениями ст. 197 и 198 АПК РФ, которые регламентируют порядок обжалования ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемое постановление представляет собой ненормативный правовой акт, поскольку определяет права и обязанности определенных лиц.

Апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что Постановление N 416 подлежит отнесению к ненормативным правовым актам, а заявление о признании его незаконным и отмене - рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ.

В отличие от нормативного правового акта ненормативный правовой акт не обладает таким признаком как общеобязательность.

Как видно из содержания Постановления N 416, данный акт адресован конкретному кругу лиц: заместителю Главы Администрации Чуракову А.А. и МУП “Управление рекламы и информации Мытищинского района“.

Поскольку в силу пп. 15.1 п. 1 ст. 15 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ N 131-ФЗ от 06 октября 2003 года (далее - Закон об организации местного самоуправления) вопросы размещения рекламы на территории муниципального образования относятся к вопросам местного значения, Глава Мытищинского муниципального района, являясь руководителем Администрации, вправе регламентировать административную процедуру принятия решения по тем вопросам, которые переданы в ведение Администрации.

Таким образом, оспариваемый акт не является общеобязательным, адресован конкретным субъектам, регламентирует вопросы административного характера в рамках полномочий, предоставленных Администрации, что дает основания полагать, что
Постановление N 416 является ненормативным правовым актом.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу данной нормы права, оспариваемый ненормативный правовой акт должен: 1) не соответствовать требованиям действующего законодательства, и 2) нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В силу пп. 15.1 п. 1 ст. 15 Закона об организации местного самоуправления к вопросам местного значения муниципального района относится выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом “О рекламе“ N 38-ФЗ от 13 марта 2006 года (далее - Закон о рекламе).

Пунктом 3.1 Порядка размещения и распространения рекламы на территории Мытищинского муниципального района Московской области, утвержденного Решением Совета депутатов Мытищинского муниципального района Московской области N 65/14 от 31 января 2008 года (далее - Порядок размещения рекламы, т. 1 л.д. 21 - 34) предусмотрено, что Администрация:

1) определяет рекламные места;

2) выдает разрешения на установку рекламных конструкций на территории;
предписания о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций;

3) принимает решения об отказе в выдаче разрешения на установку рекламных конструкций, об аннулировании разрешения на установку рекламных конструкций;

4) ведет реестр рекламных мест.

Глава Мытищинского муниципального района, являясь в силу ст. 27 Устава Мытищинского муниципального района Московской области (т. 1 л.д. 36) главой Администрации Мытищинского муниципального района, руководит деятельностью данного исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления и издает во вопросам, отнесенным к предметам ведения Администрации, обязательные акты.

Как видно из материалов дела, пунктом 1 Постановления N 416 к полномочиям Чуракова А.А. на принятие решений по вопросам размещения рекламных конструкций не отнесен вопрос выдачи разрешений на установку рекламных конструкций.

Отсутствие в оспариваемом постановлении указания на должностное лицо, уполномоченное на принятие решений о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций, не является незаконным и свидетельствует о том, что данный вопрос отнесен к ведению иных должностных лиц Администрации, в частности Главы Мытищинского муниципального района, который ее возглавляет.

Пунктом 2 Постановления N 416 определено, что организацией управомоченной на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций и ведения реестра указанных договоров является МУП “Управление рекламы и информации Мытищинского муниципального района“.

В соответствии с п. 5 ст. 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. Договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции заключается на срок пять лет, за исключением договора на установку и эксплуатацию временной рекламной конструкции, который может быть заключен на срок не более
чем двенадцать месяцев. По окончании срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обязательства сторон по договору прекращаются. Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется в соответствии с нормами настоящего Федерального закона и гражданского законодательства.

Из содержания п. 5 ст. 19 Закона о рекламе и п. 2 Постановления N 416 следует, что МУП предоставлено право заключать названные договоры лишь в отношении недвижимого имущества, находящегося на праве собственности Мытищинского муниципального района.

Статьей 29 Устава Мытищинского муниципального района Московской области (т. 1 л.д. 36) к полномочиям Администрации в числе других относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в собственности Мытищинского муниципального района.

Таким образом, Глава Мытищинского муниципального района, возглавляющий Администрацию, вправе принимать решения по вопросам предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, под размещение рекламных конструкций, в частности, путем заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на определенный срок.

В пункте 5 статьи 19 Закона о рекламе говорится о возможности заключения договоров не только непосредственно с собственником земельного участка, но и с управомоченными им лицами.

Апелляционный суд считает, что пунктом 2 Постановления N 416 Глава Мытищинского муниципального района определил МУП в качестве лица, управомоченного действовать от имени Администрации при заключении договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

Апелляционный суд отклоняет довод заявителя о необходимости применения п. 6 ст. 19 Закона о рекламе, по следующим обстоятельствам.

В силу п. 6 ст. 19 Закона о рекламе в случае, если недвижимое имущество, к которому присоединяется рекламная конструкция, закреплено собственником за другим лицом на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления или ином вещном праве, договор на установку и эксплуатацию
рекламной конструкции заключается с лицом, обладающим правом хозяйственного ведения, правом оперативного управления или иным вещным правом на такое недвижимое имущество, при наличии согласия такого собственника и с соблюдением требований, установленных частями 5.1 - 5.5 настоящей статьи.

Порядок, предусмотренный п. 6 ст. 19 Закона о рекламе, является исключением из общего правила о порядке заключения договоров, применение положений п. 6 ст. 19 Закона о рекламе допустимо при наличии необходимых условий - размещение рекламной конструкции планируется на объектах недвижимости, закрепленных на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления или ином вещном прав.

Пунктом 2 Постановления N 416 регламентируется общий порядок заключения договоров, поэтому регламентация вопросов заключения договора с лицом, обладающим вещным правом, и получения согласия на совершение сделки, не требуется.

Довод общества относительно того, что предоставляя право на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции МУП, бюджет Мытищинского района лишается доходов от использования муниципального имущества, отклоняется судом апелляционной инстанции как несоответствующий действительности.

В соответствии с п. 1 и п. 2 ст. 17 ФЗ “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях“ N 161-ФЗ от 14 ноября 2002 года собственник имущества государственного или муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия.

Государственное или муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются Правительством Российской Федерации, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Пунктом 2.10 Устава МУП “Управление рекламы и информации Мытищинского муниципального района“ (т. 1 л.д. 66 - 85)
предусмотрено, что предприятие подотчетно Учредителю (Муниципальное образование “Мытищинский муниципальный район Московской области“ в лице Главы Мытищинского муниципального района) по вопросам:

- целевого использования и сохранности муниципального имущества;

- перечисления в местный бюджет части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом.

Таким образом, денежные средства, поступающие от передачи муниципального недвижимого имущества под размещение рекламных конструкций, в числе другой прибыли МУП, подлежат перечислению в бюджет Мытищинского муниципального района, контроль за чем возложен на Главу Мытищинского муниципального района.

Заявитель в своей апелляционной жалобе ссылается на нарушение Постановлением N 416 положений п. 3 ст. 15 и ст. 16 ФЗ “О защите конкуренции“ N 135-ФЗ от 06 июля 2006 года (далее - Закон о защите конкуренции).

Согласно п. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом “О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом“.

Как явствует из материалов дела, МУП является управомоченным лицом на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, а процесс заключения указанных договоров в силу п. 5 ст. 19 Закона о рекламе осуществляется в соответствии с нормами гражданского законодательства.

Следовательно, деятельность по оформлению договоров относится к обычной хозяйственной деятельности, осуществление которой не требует наличия властных полномочий.

Кроме того, названные выше ограничения направлены прежде всего на недопущение ситуации, когда органы власти занимаются какой-либо хозяйственной деятельностью.

Статьей 16 Закона о защите конкуренции установлен запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Предоставление Главой Мытищинского муниципального района МУП полномочий по заключению договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций не может рассматриваться как соглашение, направленное на ограничение конкуренции, поскольку в материалах дела не имеется доказательств, свидетельствующих об ограничении доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов как последствий принятия Постановления N 416.

Поскольку оспариваемое постановление не относится к нормативным правовым актам, процедура официального опубликования (обнародования), предусмотренная п. 2 ст. 47 Закона об организации местного самоуправления, не подлежит применению.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемое постановление Главы Мытищинского муниципального района вынесено в соответствии с нормами действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Апелляционная инстанция не находит безусловных оснований для отмены обжалуемого решения, не усматривает процессуальных нарушений при принятии названного судебного акта, перечисленных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 266, 268, п. 1 ст. 269, ст. 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Московской области от 15 апреля 2009 года по делу N А41-1745/09 - оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

А.М.КУЗНЕЦОВ

Судьи

Д.Д.АЛЕКСАНДРОВ

Л.М.МОРДКИНА