Решение Верховного суда УР от 25.02.2009 О признании недействующим подпункта 02.1.3.22 пункта 13 Положения об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики, утвержденного постановлением Правительства УР от 04.02.2008 N 19, в части функции Управления охраны фауны Удмуртской Республики изымать орудия незаконного рыболовства, а также продукцию незаконного рыболовства в установленном законодательством порядке.
ВЕРХОВНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИИменем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 25 февраля 2009 года
О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩИМ НОРМАТИВНОГО АКТА
Верховный Суд Удмуртской Республики в составе:
председательствующего судьи Булатовой О.Б.,
при секретаре П.С.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокурора Удмуртской Республики о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим подпункта 02.1.3.22 пункта 13 Положения об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики, утвержденного постановлением Правительства УР от 4 февраля 2008 года N 19, в части, касающейся функций Управления охраны фауны УР изымать орудия незаконного рыболовства, а также продукцию незаконного рыболовства в установленном законодательством порядке,
установил:
Прокурор Удмуртской Республики обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим нормативного правового акта в определенной части. Заявление мотивировано следующими обстоятельствами. Правительством Удмуртской Республики принято постановление N 19 от 4 февраля 2008 года, которым утверждено Положение об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики (далее - Положение). Данный нормативный правовой акт в соответствии с требованиями статьи 13 Закона Удмуртской Республики от 2 марта 2001 года N 6-РЗ “О Правительстве Удмуртской Республики“ опубликован в спецвыпуске N 6 газеты “Удмуртская Правда“ от 13 февраля 2008 года, а также в N 17 периодического издания “Собрание законодательства Удмуртской Республики“ от 7 апреля 2008 года. По мнению прокурора, подпункт 02.1.3.22 пункта 13 Положения противоречит требованиям ряда действующих федеральных нормативных правовых актов. Согласно указанной норме должностные лица Управления охраны фауны Удмуртской Республики вправе изымать оружие и другие орудия незаконной охоты и рыболовства, а также продукцию незаконной охоты и рыболовства в установленном законодательством порядке. Частью 1 статьи 54 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“ незаконно добытые (выловленные) водные биоресурсы и продукты их переработки, а также суда и орудия незаконной добычи (вылова) водных биоресурсов подлежат безвозмездному изъятию или конфискации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Действующее законодательство предусматривает возможность изъятия орудий и продукции незаконной охоты и рыболовства лишь в ходе производства по уголовным делам, а также производства по делам об административных правонарушениях. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации не предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по расследованию уголовных дел. Следовательно, указанные органы не вправе осуществлять изъятие орудий и продукции незаконной охоты и рыболовства в рамках расследования уголовного дела. Пункт 3 части 2 статьи 22.1 и часть 1 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наделяет органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации правом рассмотрения дел об административных правонарушениях и составления протоколов об административных правонарушениях. Абзацем 13 части 1 статьи 6 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ “О животном мире“ органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделены полномочиями по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания. Вместе с тем, в число указанных полномочий не входят функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. Перечисленные функции согласно пункту 5 Указа Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 года N 1274 “Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти“ и пункту 1 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 года N 444, осуществляют должностные лица Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовство). Согласно части 4 статьи 28.3. КоАП РФ уполномоченные федеральные органы исполнительной власти определяют перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2 и 3 настоящей статьи. В целях реализации требований федерального законодательства приказом Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству от 20 декабря 2007 года N 87 утвержден Перечень должностных лиц указанного органа, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов (часть 2 статьи 7.2, статьи 7.11, 8.33 - 8.36, части 2, 3 статьи 8.37, 8.38 КоАП РФ) и осуществлять процессуальные действия, предусмотренные статьями 27.7 - 27.10 КоАП РФ. Следовательно, только должностные лица Федерального агентства по рыболовству вправе применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, перечисленные в статье 27.1 КоАП РФ, в том числе изъятие вещей и документов. В свою очередь, должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе Управления охраны фауны Удмуртской Республики, не наделены полномочиями по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и не вправе осуществлять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. Наличие в оспариваемом акте нормы, противоречащей требованиям федерального законодательства, влечет прямое нарушение интересов Российской Федерации, выражающееся в несоблюдении принципов верховенства федерального законодательства, государственной целостности Российской Федерации, установленных Конституцией Российской Федерации. Прокурор просит признать подпункт 02.1.3.22 пункта 13 Положения об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 4 февраля 2008 года N 19, противоречащим части 1 статьи 54 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“, абзацу 13 части 1 статьи 6 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ “О животном мире“, пункту 5 Указа Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 года N 1274 “Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти“, пункту 1 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 года N 444, части 4 статьи 28.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пунктам 1 и 2 приказа Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству от 20 декабря 2007 года N 87 и недействующим.
В судебном заседании представитель Прокурора УР Демидов Д.С., действующий на основании доверенности от 15.01.2009 года, на заявлении настаивал, уточнив, что противоречащим действующему законодательству и недействующим просит признать подпункт 02.1.3.22 пункта 13 Положения об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики в части, касающейся рыболовства, дав объяснения, аналогичные доводам, изложенным в заявлении и уточнении к нему, дополнительно пояснив, что контроль и надзор - это функции по проверке действующего законодательства, что означает возможность применения мер принуждения, в частности, привлечение к административной ответственности.
Представитель Правительства УР Ушаков Р.В., действующий на основании доверенности N 7-146/12 от 30.12.2008 года, против удовлетворения заявления возражал, ссылаясь на доводы, изложенные в возражении и дополнительном возражении на заявление, согласно которым постановление Правительства Удмуртской Республики от 4 февраля 2008 года N 19 принято с соблюдением установленного порядка принятия нормативного правового акта и оспариваемый прокурором подпункт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В соответствии со статьями 27.1 и 27.10 Кодекса об административных правонарушениях изъятие вещей и документов, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении осуществляется, в частности, лицами, указанными в статье 28.3 КоАП РФ (то есть должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях). В соответствии с частью 1 статьи 28.3 КоАП протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа. В главе 23 КоАП, а именно в статье 23.27 установлена компетенция по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов рыбоохраны. Таким образом, уполномоченные в соответствии с законодательством должностные лица органов рыбоохраны вправе производить изъятие вещей и документов, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения. В соответствии с частью 4 статьи 28.3 КоАП перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частью 1 статьи 28.3 КоАП, устанавливается в том числе уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством. В соответствии со статьей 6 Федерального закона “О животном мире“ Российская Федерация передала органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление ряда полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов. В частности, в соответствии с абзацами одиннадцатым и двенадцатым части первой статьи 6 Федерального закона “О животном мире“ Российской Федерацией были переданы полномочия по организации и регулированию промышленного, любительского и спортивного рыболовства, а также по охране водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах (за некоторым исключением). В соответствии с пунктом 1 Положения об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики Управление является исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики, осуществляющим полномочия Удмуртской Республики по организации, регулированию промышленного, любительского и спортивного рыболовства, охране водных биологических ресурсов и среды их обитания на территории Удмуртской Республики. Таким образом, Управление охраны фауны Удмуртской Республики является органом рыбоохраны по смыслу статьи 23.27 КоАП, а уполномоченные должностные лица Управления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с компетенцией, установленной частью 1 статьи 23.27 КоАП, и осуществлять в соответствии с законодательством изъятие вещей и предметов. При этом необходимо учесть, что понятие “орган рыбоохраны“ не раскрыто ни в Федеральном законе “О животном мире“, ни в Федеральном законе “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“, ни в самом КоАП. Таким образом, при решении вопроса о том, какие органы имеются в виду, необходимо непосредственно руководствоваться установленной компетенцией соответствующих государственных органов. Кроме того, редакция обжалуемого подпункта Положения не предполагает по своему буквальному содержанию нарушения прав неопределенного круга лиц, а также интересов Российской Федерации, в защиту которых Прокурор Удмуртской Республики обратился в суд. По мнению Правительства Удмуртской Республики, проведение охранных мероприятий предполагает в том числе и выявление в ходе их проведения правонарушений в данной сфере, а также привлечение правонарушителей к установленной законодательством ответственности в качестве мер по сохранению и защите водных биологических ресурсов. В соответствии с формой, утвержденной приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 12 октября 2006 года N 394, уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны ежеквартально отчитываться, в частности, об общем количестве вскрытых нарушений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов; количестве рассмотренных дел; количестве дел, находящихся в стадии оформления, подготовки к рассмотрению и административного расследования; количестве правонарушителей, привлеченных к ответственности; количестве изъятых у правонарушителей водных биоресурсов; количестве и видах, изъятых у правонарушителей орудий лова.
Кроме того, в соответствии со статьей 49.1 Федерального закона “О животном мире“ средства на реализацию органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций. Полномочием Федерального агентства по рыболовству является государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, при этом, какие конкретные полномочия входят в понятие государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в данной области не определено ни в Федеральном законе “О животном мире“, ни в Федеральном законе “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“, ни в Положении о Федеральном агентстве по рыболовству.
Председатель Правительства Удмуртской Республики, извещенный о времени и месте судебного заседания, в судебное заседание не явился.
Суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица применительно к статье 167 ГПК РФ.
Выслушав стороны, изучив письменные доказательства, суд установил следующие обстоятельства.
Правительством Удмуртской Республики принято постановление N 19 от 4 февраля 2008 года, которым утверждено Положение об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики, согласно подпункту 02.1.3.22 пункта 13 которого должностные лица Управления охраны фауны Удмуртской Республики вправе изымать оружие и другие орудия незаконной охоты и рыболовства, а также продукцию незаконной охоты и рыболовства в установленном законодательством порядке.
Считая вышеуказанную норму противоречащей в части, касающейся рыболовства, федеральному законодательству, Прокурор УР обратился в суд с настоящим заявлением.
Оценив представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также Прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Компетенция прокурора определена в Федеральном законе “О прокуратуре Российской Федерации“.
Следовательно, прокурор вправе оспаривать в судах те нормативные правовые акты, на которые согласно названному Федеральному закону распространяется его надзор.
Суд соглашается с доводами представителя Правительства УР в том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в соответствии с компетенцией Правительства Удмуртской Республики, в соответствии со статьей 11 Закона Удмуртской Республики от 02.03.2001 года N 6-РЗ “О Правительстве Удмуртской Республики“ Правительство Удмуртской Республики утверждает положения об исполнительных органах государственной власти Удмуртской Республики, принят в форме, в которой Правительство Удмуртской Республики вправе принимать нормативные правовые акты, а именно: в форме постановления (в соответствии с частью 2 статьи 13 Закона Удмуртской Республики “О Правительстве Удмуртской Республики“).
При принятии оспариваемого нормативного правового акта соблюдена процедура, установленная Регламентом Правительства Удмуртской Республики, утвержденным постановлением Правительства Удмуртской Республики от 24.01.2003 года N 100.
Указанный нормативный правовой акт введен в действие в соответствии с установленными правилами: текст постановления опубликован в газете “Удмуртская правда“, спецвыпуск N 6 от 13.02.2008 года, спецвыпуск N 15 от 20.06.2008 года, постановление вступило в силу с 1 января 2008 года.
То есть судом установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.
Вместе с тем содержание части акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по мнению суда, не соответствует исходя из следующего.
В соответствии с пунктом “в“ части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частью 1 и частью 2 указанной статьи.
В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Статьей 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ “О животном мире“ (с последующими изменениями) предусмотрено, что вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 1 ФЗ “О животном мире“ под охраной животного мира понимается деятельность, направленная на сохранение разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира, а под государственным контролем и надзором - осуществление проверки соблюдения законодательства в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов и среды их обитания.
В связи с этим в статье 5 ФЗ “О животном мире“ (абзацы 8 и 9) полномочия по осуществлению охраны объектов животного мира и государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира разграничены как два самостоятельных полномочия органов государственной власти Российской Федерации. Аналогичное разграничение данных полномочий закреплено и в статье 6 этого же Федерального закона (абзацы 2, 14).
Субъекту Российской Федерации на основании статьи 6 названного Федерального закона передано осуществление ряда полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов.
При этом в сфере рыболовства субъекту РФ переданы полномочия только по охране водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах, за исключением особо охраняемых территорий федерального значения и пограничных зон, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства (абзац 14 части 1 статьи 6).
То есть полномочия в области государственного контроля за соблюдением законодательства в сфере охраны, воспроизводства и использования водных биологических ресурсов субъекту Российской Федерации не переданы.
Статьей 42 упомянутого Федерального закона установлено, что отношения в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов регулируются Федеральным законом от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“, а также абзацами 11 и 12 части первой статьи 6, частями третьей и четвертой статьи 16.1, статьями 16.2 и 49.1 настоящего Федерального закона.
Согласно статье 16 ФЗ “О животном мире“ задачей государственного контроля в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации об охране и использовании объектов животного мира.
Порядок государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания устанавливается Правительством Российской Федерации.
В соответствии со статьей 16.1 того же Закона контроль за осуществлением органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере охраны, воспроизводства, использования водных биологических ресурсов и среды их обитания, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства.
Суд считает, что в том содержательно-правовом смысле, который придает понятию государственный контроль законодатель, государственный контроль в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов является частью государственного экологического контроля.
А контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, что в полной мере может быть отнесено к контролю в сфере рыболовства.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.2008 N 444 осуществление полномочий по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса, возложено на Федеральное агентство по рыболовству.
Согласно Положению о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденному вышеуказанным постановлением Правительства Российской Федерации, Федеральное агентство по рыболовству осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы.
Федеральное агентство по рыболовству осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (п. 5.5.27).
Из анализа приведенных норм федерального законодательства следует, что полномочия в части осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области водных биологических ресурсов являются прерогативой Российской Федерации, субъекту Российской Федерации не переданы, норма, позволяющая субъекту Российской Федерации осуществлять полномочия по государственному контролю и надзору в сфере охраны водных биоресурсов во внутренних водных объектах, в указанных законодательных актах отсутствует, государственный контроль осуществляет специально созданный федеральный орган - Федеральное агентство по рыболовству.
В пункте 1 оспариваемого Прокурором Положения указано на то, что Управление охраны фауны Удмуртской Республики является исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики, осуществляющим полномочия Удмуртской Республики в области охраны и использования объектов животного мира, а также переданные полномочия Российской Федерации в области охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания на территории Удмуртской Республики.
Вместе с тем, пунктом 02.1.3.22 названного Положения предусмотрено, что Управление охраны фауны Удмуртской Республики вправе налагать в установленном законодательством порядке административные наказания на лиц, виновных в нарушении правовых актов по охране объектов животного мира и среды их обитания, изымать оружие и другие орудия незаконной охоты и рыболовства, а также продукцию незаконной охоты и рыболовства в установленном законодательством порядке.
Иначе говоря, на исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации возложены функции государственного контроля в сфере охраны водных биоресурсов, то есть возможность применения мер принуждения.
Между тем сравнительный анализ оспариваемых положений и норм федерального законодательства позволяет суду сделать вывод о том, что, поскольку функции государственного контроля и надзора в сфере охраны водных биоресурсов субъекту Российской Федерации не передавались, законодатель Удмуртской Республики не вправе был осуществлять собственное правовое регулирование в указанной сфере путем принятия оспариваемого (в части) нормативного акта.
В соответствии со статьями 27.1 и 27.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении осуществляется, в частности, лицами, указанными в статье 28.3 настоящего Кодекса.
Согласно части 1 статьи 28.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса в пределах компетенции соответствующего органа.
Такими органами являются органы рыбоохраны (статья 23.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов рыбоохраны вправе:
1) руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, его заместители;
2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, их заместители;
3) начальники государственных администраций морских рыбных портов, их заместители, капитаны морских рыбных портов, их заместители, начальники портового надзора, капитаны портового надзора, капитаны портовых пунктов, главные капитаны промысловых районов, начальники пожарных инспекций органов рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов - об административных правонарушениях, совершенных на судах промыслового флота;
4) начальники бассейновых управлений по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов, их заместители;
5) районные государственные инспекторы органов рыбоохраны, старшие государственные инспекторы органов рыбоохраны.
Согласно приложению к приказу Госкомрыболовства РФ от 20 декабря 2007 г. N 87 в Перечень должностных лиц, которые в пределах компетенции Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, входят: в центральном аппарате Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству:
1.1. Руководитель Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству, заместители руководителя Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству.
1.2. Начальники управления и их заместители, начальники отделов в составе управлений и их заместители и другие должностные лица Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству, осуществляющие функции контроля и надзора, в пределах своей компетенции.
2. В территориальных управлениях Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству:
2.1. Руководители территориальных управлений Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству, заместители руководителей территориальных управлений Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству.
2.2. Начальники отделов территориальных управлений Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству, заместители начальников отделов территориальных управлений Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству, главные государственные инспекторы, старшие государственные инспекторы, государственные инспекторы, а также другие должностные лица территориальных управлений Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству, осуществляющие функции контроля и надзора, в пределах своей компетенции.
Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 Госкомитет по рыболовству преобразован в Федеральное агентство по рыболовству.
При этом перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством (статья 28.3 вышеприведенного Кодекса).
Таким образом, поскольку полномочия в части контроля за соблюдением законодательства в сфере водных биоресурсов субъекту Российской Федерации не передавались, постольку полномочиями должностные лица органов субъекта Российской Федерации, осуществляющих функции в сфере охраны рыбных запасов, по составлению протоколов об административном правонарушении, а также рассмотрению административных дел наделяться не могут.
Поэтому должностные лица Управления охраны фауны Удмуртской Республики не вправе производить и изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения в области рыболовства.
Наделив должностных лиц Управления охраны фауны Удмуртской Республики контрольными функциями, Правительство Удмуртской Республики фактически превысило полномочия, предоставленные субъекту Российской Федерации Федеральным законом “О животном мире“ в сфере охраны, воспроизводства, использования водных биологических ресурсов.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт в вышеуказанной части противоречит Федеральному закону, имеющему большую юридическую силу.
Возражения Правительства Удмуртской Республики о правомерности утвержденного им Положения об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики суд находит несостоятельными по вышеизложенным мотивам.
Доводы Правительства Удмуртской Республики о ненарушении оспариваемым актом прав неопределенного круга лиц, а также интересов Российской Федерации, суд находит необоснованными, поскольку наличие в оспариваемом нормативном правовом акте нормы, противоречащей требованиям федерального законодательства, влечет нарушение интересов Российской Федерации, выражающееся в несоблюдении принципов верховенства федерального законодательства, установленных Конституцией Рос“ийской Федерации, согласно части 5 статьи 76 которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, а нарушением прав неопределенного круга лиц прокурор заявление не обосновывал.
Ссылка Правительства Удмуртской Республики на то, что проведение охранных мероприятий предполагает, в том числе, привлечение правонарушителей к установленной законодательством ответственности, основанная на толковании частей третьей и четвертой статьи 16.1 Федерального Закона “О животном мире“, по мнению суда, не имеет правовых оснований, поскольку вышеприведенные законоположения не позволяют прийти к такому выводу.
Указанные Правительством Удмуртской Республики нормы как раз и предусматривают разделение этих функций, устанавливают, что контроль за осуществлением органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере охраны, воспроизводства, использования водных биологических ресурсов.
Что касается приказа Минсельхоза РФ от 12.10.2006 г. N 394 “Об утверждении форм отчета о расходовании предоставленных субвенций и отчета о проведении рыбных мероприятий“, то он не содержит правовых норм.
В статье 49.1 Федерального закона “О животном мире“ говорится об объемах субвенций, утверждаемых в соответствии с нормативом, где основным критерием является количество инспекторов, необходимых для проведения охранных мероприятий в области водных биологических ресурсов, при этом указание на контроль отсутствует.
Таким образом, содержащиеся в возражениях на заявление доводы о том, что субъект Российской Федерации наделен полномочиями по осуществлению государственного контроля в сфере охраны водных биологических ресурсов, который является частью охранных мероприятий, являются несостоятельными.
В соответствии со статьей 253 ГПК РФ суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт в части противоречит федеральному закону, суд признает нормативный правовой акт недействующим в оспариваемой части.
Суд считает, что нормативный правовой акт в оспариваемой части должен быть признан недействующим со дня его принятия, оснований для признания его недействующим с иного времени не названо.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 251 - 253, 194 - 199 ГПК РФ, суд
решил:
признать подпункт 02.1.3.22 пункта 13 Положения об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики, утвержденного постановлением Правительства УР от 4 февраля 2008 года N 19, в части функции Управления охраны фауны Удмуртской Республики изымать орудия незаконного рыболовства, а также продукцию незаконного рыболовства в установленном законодательством порядке, недействующим со дня его принятия.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд РФ через Верховный Суд УР в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято судом 3 марта 2009 года.
Судья
БУЛАТОВА О.Б.