Решения и определения судов

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 25.06.2009 N А33-5673/2009-03АП-2069/2009 по делу N А33-5673/2009 Поскольку организация межсубъектного автобусного маршрута, в том числе его открытие и закрытие, производится по согласованию уполномоченных органов субъектов РФ, то действия исполнительного органа одного из субъектов, направленные на закрытие межсубъектного автобусного маршрута, в том числе отзыва подписи руководителя и печати с паспорта маршрута, произведенные в одностороннем порядке, без учета мнения и интересов другого субъекта, являются незаконными.

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 25 июня 2009 г. N А33-5673/2009-03АП-2069/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 июня 2009 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Колесниковой Г.А.,

судей: Бычковой О.И., Первухиной Л.Ф.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Станько О.П.

при участии:

от заявителя: Ф.И.О. С.В. на основании паспорта, Степанова М.А., представителя по доверенности от 18.06.2009,

от ответчика (Министерства транспорта и связи Красноярского края): Шадрина Р.Р., представителя по доверенности от 05.05.2009,

от третьего лица (администрации г. Минусинска): Носкова В.П., представителя по доверенности от 15.06.2009,

индивидуального предпринимателя Шпиндлера Ю.В., на основании паспорта,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Министерства транспорта и связи Красноярского края
(правопреемник Агентства транспорта, связи и дорожного хозяйства администрации Красноярского края), администрации г. Минусинска,

на решение Арбитражного суда Красноярского края от 23 апреля 2009 года по делу N А33-5673/2008, принятое судьей Гурским А.Ф.,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора:

администрация г. Минусинска,

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия,

индивидуальный предприниматель Баев Сергей Николаевич,

индивидуальный предприниматель Тарасов Олег Иванович,

индивидуальный предприниматель Конопенко Сергей Николаевич,

индивидуальный предприниматель Шмидт Александр Александрович,

индивидуальный предприниматель Железняков Александр Юрьевич,

индивидуальный предприниматель Шпиндлер Юрий Викторович

установил:

индивидуальный предприниматель Щербачевич Сергей Владимирович (далее - предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением (измененным в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) к Агентству транспорта, связи и дорожного хозяйства администрации Красноярского края (далее - агентство) (правопреемником является Министерство транспорта и связи Красноярского края, далее - министерство, ответчик) о признании незаконными действий, выразившихся в отзыве подписи руководителя и печати с паспорта маршрута N 120МТ “Абакан - Минусинск“ и направлении Минтрансу Российской Федерации предложения исключить межсубъектный пригородный автобусный маршрут N 120МТ “Абакан - Минусинск“ из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: администрация г. Минусинска, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия, индивидуальный предприниматель Баев Сергей Николаевич, индивидуальный предприниматель Тарасов Олег Иванович, индивидуальный предприниматель Конопенко Сергей Николаевич, индивидуальный предприниматель Шмидт Александр Александрович, индивидуальный предприниматель Железняков Александр Юрьевич, индивидуальный предприниматель Шпиндлер Юрий Викторович.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 23.04.2009 заявленные требования удовлетворены, признаны незаконными действия Агентства транспорта, связи и дорожного хозяйства администрации Красноярского края (Агентство), выразившиеся в отзыве подписи руководителя
и печати с паспорта маршрута N 120МТ “Абакан - Минусинск“ и направлении Минтрансу РФ предложения исключить межсубъектный пригородный автобусный маршрут N 120МТ “Абакан - Минусинск“ из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации.

Администрация г. Минусинска обратилась с апелляционной жалобой, в которой с решением от 23.04.2009 не согласна, поскольку Агентство вправе отозвать свою подпись руководителя и печать с паспорта межсубъектного (межрегионального) автобусного маршрута и обратиться в Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства, автомобильного и городского пассажирского транспорта, геодезии и картографии Минтранса Российской Федерации с предложением об исключении из общего реестра регулярных автобусных маршрутов межсубъектного автобусного маршрута без согласования с Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия и данные действия не будут являться не соответствующими Закону Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230 и Постановлению Совета администрации Красноярского края от 10.08.2007 N 345-П, так как в указанных нормах права не содержится обязанностей согласовывать данные действия; Устав автомобильного транспорта РСФСР 1969 не подлежит применению; судом не дана оценка приказу Агентства от 29.08.2007 N 07/38.

Министерство обратилось с апелляционной жалобой, в которой с решением от 23.04.2009 не согласно по следующим основаниям:

- конечный остановочный пункт “Оптика“, находящийся в г. Минусинске Красноярского края, не соответствует требованиям законодательства;

- Совет администрации Красноярского края наделил агентство статусом уполномоченного органа исполнительной власти Красноярского края в части осуществления функций организатора пассажирских автомобильных перевозок, в том числе - прекращения действующих маршрутов (Положение об агентстве от 10.08.2007 N 345-п); в связи с тем, что у агентства есть полномочия по открытию регулярных межсубъектных автобусных маршрутов, что предполагает наличие полномочия в области инициирования закрытия
соответствующего маршрута путем обращения в федеральный орган исполнительной власти с предложением об исключении из реестра маршрута, не соответствующего требованиям действующего законодательства.

Индивидуальный предприниматель Щербачевич С.В. представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором решение от 23.04.2009 считает законным и обоснованным.

Индивидуальный предприниматель Шпиндлер Ю.В. также просит отставить решения суда без изменения.

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия в судебное заседание не явилось, о времени и месте его проведения извещено надлежащим образом, что подтверждается почтовым уведомлением N 66013602352985, отзыв на апелляционные жалобы не представлен. Индивидуальные предприниматели Баев Сергей Николаевич, Тарасов Олег Иванович, Конопенко Сергей Николаевич, Шмидт Александр Александрович, Железняков Александр Юрьевич в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, представили ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие указанных лиц.

Апелляционные жалобы рассматриваются в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

Индивидуальный предприниматель Щербачевич С.В. осуществляет деятельность по перевозкам пассажиров в соответствии с паспортом автобусного маршрута N 120МТ “Абакан - Минусинск“, утвержденным Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия 24.11.2004 и согласованным Управлением промышленности, энергетики, транспорта и дорожного хозяйства администрации Красноярского края 22.06.2005. Согласно указанному паспорту маршрут открыт на основании решения исполнительного комитета Минусинского городского Совета народных депутатов от 14.02.1985 N 63 и решения Минтранса Республики Хакасия от 30.12.2000.

Ф.И.О. С.В. и Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия заключены договоры N 93-06, 94-06, 95-06 на оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа маршрутным такси по
утвержденному графику от 05.05.2006. Предметом указанных договоров является оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа маршрутным такси на межсубъектном автобусном маршруте N 120МТ “Абакан - Минусинск“.

Агентством в Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства, автомобильного и городского транспорта, геодезии и картографии Министерства транспорта Российской Федерации было направлено письмо от 07.12.2007 N 07-01393 “Об исключении маршрута из общего реестра“. В данном письме указано, что Агентство отзывает подпись руководителя и печать Агентства с паспорта маршрута и предлагает Минтрансу Российской Федерации исключить межсубъектный пригородный автобусный маршрут N 120МТ “Абакан - Минусинск“ из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации.

По мнению заявителя, предпринятые Агентством действия направлены на закрытие маршрута N 120МТ “Абакан - Минусинск“ и исключение данного маршрута из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, чем нарушают права Ф.И.О. С.В. в сфере экономической и предпринимательской деятельности, создают ему препятствия в ее осуществлении. Отзыв подписи руководителя Агентства и печати Агентства с паспорта маршрута влечет недействительность данного документа и, следовательно, Ф.И.О. С.В. пассажирских перевозок.

Приведенные обстоятельства явились основанием Ф.И.О. С.В. в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая незаконными действия ответчика, выразившиеся в отзыве подписи руководителя и печати с паспорта маршрута N 120МТ “Абакан - Минусинск“ и направлении Минтрансу Российской Федерации предложения исключить межсубъектный пригородный автобусный маршрут N 120МТ “Абакан - Минусинск“ из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, суд первой инстанции исходил из того, что указанные действия не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя, так как создают препятствия в осуществлении им предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров.

Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, исходя из следующего.

Законом Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230 “Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае“ установлены правовые основы функционирования автомобильного и городского электрического пассажирского транспорта в Красноярском крае в пределах компетенции субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 2 указанного Закона (в редакции, действовавшей в период совершения оспариваемых действий) городской маршрут - маршрут между пунктами, находящимися в пределах установленных границ населенного пункта; пригородный маршрут - маршрут между пунктами, расположенными в
пределах установленных границ города или иного населенного пункта, и пунктами, расположенными за пределами установленных границ города или иного населенного пункта, на расстоянии до 50 километров; междугородный маршрут - маршрут между пунктами, расположенными в разных городах или иных населенных пунктах, на расстоянии более 50 километров; внутрирайонный маршрут - пригородный или междугородный маршрут между пунктами, расположенными в пределах одного района; сельский маршрут - внутрирайонный маршрут, связывающий сельские населенные пункты между собой или с районным центром; межрегиональный маршрут - маршрут между пунктами, расположенными на территории разных субъектов Российской Федерации. Согласно статье 6 Закона Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230 “Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае“ к ведению органов исполнительной власти края относятся пригородные и междугородные перевозки пассажиров, кроме внутрирайонных.

Поскольку оспариваемые действия ответчика касаются межсубъектного (межрегионального) автобусного маршрута “Абакан - Минусинск“, то Закон Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230 “Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае“ не подлежит применению к спорным правоотношениям.

Положением об Агентстве транспорта, связи и дорожного хозяйства администрации Красноярского края, утвержденным Постановлением Совета администрации Красноярского края от 10.08.2007 N 345-п и действовавшем в момент совершения оспариваемых действий, к числу полномочий Агентства отнесены, в том числе осуществление функций заказчика и организатора пассажирских автомобильных перевозок; согласование открытия регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации; определение мест, специально отведенных для отправления (прибытия) автобусов регулярных маршрутов между субъектами Российской Федерации.

Между Советом администрации Красноярского края и Правительством Республики Хакасия подписано Соглашение от 22.03.2005 N 11-д (далее Соглашение), согласно которому органы исполнительной власти указанных субъектов взаимодействуют в целях совершенствования работы по
развитию рынка транспортных услуг на принципах законности, учета взаимных интересов при принятии совместных решений, социальной направленности принимаемых решений и действий, урегулирования спорных вопросов на основе переговоров и согласительных процедур. Согласно статье 2 названного Соглашения, основными направлениями взаимодействия Сторон являются, в том числе реализация государственной политики, направленной на обеспечение устойчивой работы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере осуществления межрегиональных пассажирских перевозок автомобильным транспортом. В силу статьи 3 данного Соглашения, его Стороны осуществляют согласование и утверждение паспортов межрегиональных автобусных маршрутов на паритетной основе (см. т. 1 л.д. 42 - 44).

В соответствии с пунктом 3 Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утв. Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2003 N 178 (далее - Порядок N 178), открытие маршрутов производится по согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Пунктом 7 Порядка N 178 предусмотрено какие документы рассматриваются для решения вопроса об организации регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации. Представленные документы регистрируются, по ним проводится экспертиза, и при ее положительном завершении они направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с территории которого начинается маршрут, для принятия решения о возможности его открытия (пункт 8 Правил N 178). После получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации оформляется паспорт маршрута (форма прилагается), после чего паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут (пункт 9 Правил N 178). Согласованные документы на открытие регулярного автобусного маршрута между субъектами
Российской Федерации или аргументированный отказ с указанием конкретных причин направляются перевозчику (пункт 10).

Анализ указанных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что организация межсубъектного автобусного маршрута, в том числе его открытие и закрытие, проводится по согласованию уполномоченных органов субъектов Российской Федерации.

Ответчик ссылается на то, что фактически маршрут N 120МТ “Абакан - Минусинск“ не закрыт, комиссией по обследованию пригородных и междугородных межмуниципальных автобусных маршрутов принято решение о необходимости закрытия спорного маршрута.

С учетом того, что факт закрытия маршрута N 120МТ “Абакан - Минусинск“ не установлен и ответчиком не признан, заявителем оспариваются действия ответчика по отзыву подписи руководителя и печати с паспорта маршрута N 120МТ “Абакан - Минусинск“ и направлению Минтрансу Российской Федерации предложения исключить межсубъектный пригородный автобусный маршрут N 120МТ “Абакан - Минусинск“ из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации. (письмо от 07.12.2007, т. 1 л.д. 66 - 67).

Как следует из материалов дела, Ф.И.О. С.В. выдан паспорт мужсубъектного автобусного маршрута N 120 МТ “Абакан - Минусинск“ (т. 1 л.д. 36 - 41), который утвержден начальником Управления промышленности, энергетики, транспорта и коммуникаций администрации Красноярского края и первым заместителем министра транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия.

Вместе с тем, действия, направленные на закрытие маршрута, произведены Агентством транспорта, связи и дорожного хозяйства администрации Красноярского края в одностороннем порядке, без учета мнения и интересов Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия.

Согласно отзыву Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия (т. 1 л.д. 127 - 130) принятие ответчиком в одностороннем порядке решения об отзыве подписи и печати с паспорта N 120МТ “Абакан - Минусинск“,
а также направление Минтрансу Российской Федерации спорного письма нарушает действующее законодательство, права и законные интересы ряда осуществляющих на данном маршруте пассажирские перевозки предпринимателей; выходит за рамки согласования - агентство не предприняло действий, направленных на выяснение мнения Минтранса Хакасии относительно целесообразности закрытия спорного маршрута, отозвав подпись и печать с паспорта маршрута в одностороннем порядке.

Ответчик ссылается на то, что процедура закрытия межсубъектного (межрегионального) автобусного маршрута действующим законодательством не урегулирована, в связи с чем, министерство (ответчик) правомерно обратилось в Министерство транспорта Российской Федерации с предложением об исключении спорного маршрута из общего реестра регулярных автобусных маршрутов межсубъектного (межрегионального) автобусного маршрута, впоследствии ответчик будет согласовывать данный вопрос с Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия.

Вместе с тем, основания для вывода о наличии нормативно установленного порядка исключения маршрута из общего реестра регулярных автобусных маршрутов межсубъектного (межрегионального) автобусного маршрута в указанном ответчиком варианте отсутствуют, а указанный ответчиком порядок не соответствует положениям Соглашения от 22.03.2005 N 11-д о взаимодействии сторон, в том числе согласовании и утверждении паспортов межрегиональных автобусных маршрутов на паритетной основе.

Кроме того, в письме от 07.12.2007, направленном ответчиком в адрес соответствующего Департамента Минтранса Российской Федерации, в качестве основания для исключения спорного межсубъектного маршрута из общего реестра указано следующее: в ноябре 2007 при обследовании эксплуатационного состояния данного маршрута было установлено, что автобусная остановка “Оптика“, как конечная остановка межсубъектного маршрута, не соответствует требования Приказа Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981 N 200 “Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте“ в части обустройства автобусного маршрута (отсутствуют площадки для разворота и отстоя автобусов), а также на основании решения антитеррористической комиссии Красноярского края как не соответствующей предъявляемым требованиям по антитеррористической защищенности.

Пунктом 4.19 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утв. Приказом Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2 (далее - Положение N 2), предусмотрено, что в случае несоответствия действующих автобусных маршрутов требованиям безопасности дорожного движения органами исполнительной власти соответствующих территорий, по которым проходят автобусные маршруты, на основе представлений комиссий по обследованию автобусных маршрутов могут приниматься решения о временном прекращении автобусного движения на этих маршрутах или закрытии маршрута. Представление рассматривается в трехдневный срок. Решение о прекращении автобусного движения вступает в силу немедленно после его принятия, о чем информируются владельцы автобусов, осуществляющие перевозки на соответствующих маршрутах, население (с помощью средств массовой информации и объявлений, вывешиваемых на остановках соответствующих маршрутов).

В случае несоответствия дорог требованиям нормативных документов органами исполнительной власти соответствующей территории может быть принято решение об организации временного (сезонного) маршрута на основании заключения комиссии, проводившей его обследование. При этом должен быть четко определен срок (период) действия маршрута, а также комплекс мероприятий, которые необходимо осуществить для обеспечения безопасности движения автобусов. Владельцы автобусов могут организовать временные (сезонные) автобусные маршруты при наличии письменного решения соответствующего органа исполнительной власти.

При этом, полномочие ответчика по отзыву подписи и печати с ранее согласованного паспорта маршрута нормативными актами не предусмотрено.

Как следует из материалов дела, комиссией по обследованию автобусных маршрутов указанное в пункте 4.19 Положения N 2 представление не выносилось, решение о прекращении автобусного движения на спорном маршруте органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации не принималось.

С учетом изложенного, правовые основания для отзыва подписи руководителя и печати с паспорта маршрута N 120МТ “Абакан - Минусинск“ и направления предложения исключить указанный маршрут из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации у ответчика отсутствовали. С учетом изложенного, доводы министерства о том, что конечный остановочный пункт “Оптика“ не соответствует требованиям законодательства, подлежат отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку не влияет на выводы суда апелляционной инстанции о незаконности оспариваемых действий ответчика.

Таким образом, ответчиком не доказано, что его действия, выразившиеся в отзыве подписи руководителя и печати с паспорта маршрута N 120МТ “Абакан - Минусинск“ и направлении Минтрансу Российской Федерации предложения исключить межсубъектный пригородный автобусный маршрут N 120МТ “Абакан - Минусинск“ из общего реестра регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, соответствуют закону.

Ссылка администрации г. Минусинска в апелляционной жалобе на Приказ Агентства транспорта, связи и дорожного хозяйства администрации Красноярского края от 29.08.2007 N 07/38, в соответствии с которым в городе Минусинске определено место для отправления (прибытия) автобусов регулярных маршрутов между субъектами Российской Федерации - автовокзал г. Минусинска, расположенный по адресу: г. Минусинск, ул. Красных партизан, д. 120а., подлежит отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку схема маршрута и расписания движения маршрутных такси по регулярному автобусному маршруту между субъектами Российской Федерации N 120 “Абакан - Минусинск“ утверждены и согласованы одновременно с паспортом маршрута (см. л. д. 38 - 41).

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы.

Поскольку в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (вступившего в силу 30.01.2009) администрация и министерство освобождены от уплаты государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы, то государственная пошлина не подлежит уплате.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 23 апреля 2009 года по делу N А33-5673/2008 оставить без изменения, апелляционной жалобы без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение в первой инстанции.

Председательствующий

Г.А.КОЛЕСНИКОВА

Судьи

О.И.БЫЧКОВА

Л.Ф.ПЕРВУХИНА