Решения и определения судов

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 25.05.2009 N А33-16507/2008-03АП-1070/2009 по делу N А33-16507/2008 Заявление о признании недействительным решения антимонопольного органа удовлетворено правомерно, поскольку действующим законодательством на органы местного самоуправления не возложена обязанность по согласованию условий предоставления территории лесного фонда для осуществления пользования объектами животного мира, следовательно, бездействие администрации в таком согласовании не может расцениваться как препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом.

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 25 мая 2009 г. N А33-16507/2008-03АП-1070/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 мая 2009 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего О.И. Бычковой,

судей: Демидовой Н.М., Дунаевой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Скрипниковой И.П.,

без участия представителей сторон,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от 11 февраля 2009 года по делу N А33-16507/2008, принятое судьей Севастьяновой Е.В.,

установил:

администрация Богучанского района Красноярского края обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании недействительными решения
от 18 сентября 2008 года N 183-15-08 и выданного на его основании предписания.

В деле участвуют третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью “Сибсэбл“, Служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края, Министерство природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 11 февраля 2009 года по делу N А33-16507/2008 заявление удовлетворено.

Не согласившись с данным решением, антимонопольный орган обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган ссылается на следующие доводы:

- условия предоставления территорий для пользования объектами животного мира должны быть согласованы с заинтересованными лицами с учетом мнения местного населения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- отказ в согласовании условий противоречит статье 39 Федерального закона “О животном мире“, запрещающей воспрепятствование доступа к участию в конкурсе желающим приобрести право пользования животным миром.

Министерство природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда первой инстанции вынесенным с нарушением норм материального права, апелляционную жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Администрация Богучанского района Красноярского края представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Законность и обоснованность принятого решения проверены в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав представленные
доказательства, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения спора.

На основании заявки ООО “Сибсэбл“ на получение в пользование объектов животного мира и территории (в том числе площадью 2 950 123 га, расположенной на землях лесного фонда в Богучанском районе Красноярского края), 28.07.2008 Служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края направила в адрес главы Богучанского района Красноярского края письмо о согласовании ООО “Сибсэбл“ условий предоставления в пользование территории Богучанского района (часть участка N 1 площадью 2 950 123 гектара) для осуществления пользования объектами животного мира.

ООО “Сибсэбл“ подготовило необходимые материалы на получение в пользование объектов животного мира в Богучанском районе и направило их на государственную экологическую экспертизу в Агентство природопользования администрации Красноярского края.

Письмом от 06.08.2008 агентство возвратило ООО “Сибсэбл“ представленные материалы, указав, что в материалах отсутствуют: согласование с органами местного самоуправления, результаты общественных слушаний на право пользования объектами животного мира, предусмотренные статьей 14 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ.

ООО “Сибсэбл“ обратилось в Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю с заявлением о признании незаконным бездействия администрации Богучанского района, выразившегося в несогласовании ООО “Сибсэбл“ условий предоставления территории Богучанского района (часть участка N 1 площадью 2 950 123 гектара - территория КГУ “Гремучинское лесничество“, площадью 1 209 495 гектаров; территория КГУ “Хребтовское лесничество“, площадью 751 614 гектаров; территория КГУ “Манзенское лесничество“, площадью 493 295 гектаров; КГУ “Невонское лесничество“, площадью 495 719 гектаров), необходимой для осуществления пользования объектами животного мира.

Комиссией антимонопольного органа по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства рассмотрено дело N 183-15-08
и вынесено решение от 18.09.2008, которым администрация Богучанского района Красноярского края признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона “О защите конкуренции“ в части бездействия в согласовании ООО “Сибсэбл“ условий предоставления в пользование территории Богучанского района для осуществления пользования объектами животного мира, что ограничивает доступ хозяйствующего субъекта к реализации права на участие в конкурсе на предоставление объектов животного мира в долгосрочное пользование и препятствует осуществлению ООО “Сибсэбл“ предпринимательской деятельности.

На основании указанного решения администрации Богучанского района выдано предписание от 18.09.2008:

- в течение семи календарных дней с момента получения предписания рассмотреть обращение Службы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края о согласовании обществу “Сибсэбл“ условий предоставления территории Богучанского района, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, с учетом требований статьи 39 Федерального закона “О животном мире“, запрещающей воспрепятствование доступа к участию в конкурсе всем желающим приобрести право пользования животным миром,

- о результатах согласования ООО “Сибсэбл“ условий предоставления территории Богучанского района, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, уведомить Службу по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края.

Письмом от 24.09.08 администрация Богучанского района уведомила Службу по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края о том, что администрация Богучанского района не располагает полномочиями по согласованию условий предоставления в пользование территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира в Богучанском районе обществу “Сибсэбл“, в соответствии с приложенной заявкой.

Администрация Богучанского района с решением от 18.09.2008 по делу N 183-15-08 и выданным на
его основании предписанием не согласна, считает их несоответствующими нормам действующего законодательства и нарушающими права и законные интересы последней, в связи с чем, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании решения и предписания недействительными.

Оценив представленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Предметом
спора в настоящем деле являются решение антимонопольного органа от 18.09.2008 N 183-15-08, в соответствии с которым бездействие администрации Богучанского района, выразившееся в несогласовании ООО “Сибсэбл“ условий предоставления территории Богучанского района для осуществления пользования объектами животного мира, признано нарушающим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 “О защите конкуренции“, и предписание от 18.09.2008 N 183-15-08 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Как следует из материалов дела, Служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края направила главе Богучанского района письмо от 28.07.2008 (л.д. 11), в котором со ссылкой на Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ “О животном мире“ просило согласовать условия предоставления в пользование ООО “Сибсэбл“ территории Богучанского района, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира.

Согласно отзыву службы от 11.11.2009 (л.д. 84 - 86) данный запрос направлен в целях реализации положений статьи 37 Закона о животном мире (в редакции, действовавшей в спорный период), в соответствии с которой высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории
или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти условия предоставления этой территории или акватории за плату или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Постановлением Совета администрации Красноярского края от 24.12.2007 N 499-п утверждено Положение о службе по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края (действовавшего на день направления письма от 28.07.2008), в соответствии с пунктами 1.1, 3.6, 3.13, 3.14 которого Служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания администрации Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края, который осуществляет государственный контроль и надзор в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, оказывает государственные услуги и управляет государственным имуществом в области охраны и использования объектов животного мира, рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.

К компетенции службы относится выдача лицензий (за исключением распорядительных) и разрешений на использование объектов животного мира, за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (пункт 3.6); выдача заключений о предоставлении территории или акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром (п. 3.13); согласование условий предоставления территории или акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (п.
3.14).

Постановлением Правительства Красноярского края от 01.08.2008 N 20-п утверждено Положение о службе по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Красноярского края, в пунктах 1.2, 3.9, 3.15, 3.16 которого установлены положения, аналогичные изложенным.

Постановлением Совета администрации Красноярского края от 29.03.2006 N 71-п утвержден Порядок предоставления в пользование объектов животного мира. В соответствии с пунктом 6 указанного Порядка служба рассматривает поступившие заявки в течение 30 дней от срока окончания приема заявок и готовит заключение о возможности предоставления в пользование объектов животного мира на заявленной территории, а также направляет на согласование с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти условия предоставления территории за плату или бесплатно, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Красноярского края.

Таким образом, из изложенных норм права следует, что согласование службой условий предоставления территории или акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, с органами местного самоуправления, не предусмотрено, согласование проводится с указанными в данной статье субъектами - собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда, уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Муниципальное образование Богучанский район в лице администрации к числу указанных субъектов не относится.

Антимонопольным органом при рассмотрении дела установлено, что ООО “Сибсэбл“ просило предоставить в пользование участки на территории Богучанского района для осуществления пользования объектами животного мира.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий.

Согласно части 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся
в федеральной собственности.

В силу части 1 статьи 101 Земельного кодекса Российской Федерации к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе полномочие по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организацию и проведение соответствующих аукционов.

В силу статьи 84 Лесного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют предусмотренные данной статьей полномочия в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и лесного комплекса Красноярского края, утвержденному Постановлением Правительства Красноярского края от 31.07.2008 N 12-п, в ведении Министерства находятся: Агентство лесной отрасли края; Служба по контролю в сфере природопользования края; Служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания края (п. 1.3).

В соответствии с пунктом 1.1 Положения об Агентстве лесной отрасли Красноярского края, утвержденного Постановлением Правительства Красноярского края от 01.08.2008 N 18-п, Агентство лесной отрасли Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края, который оказывает государственные услуги, управляет и распоряжается государственной собственностью в области лесных отношений на основании и во
исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава края, законов края, правовых актов Губернатора края и Правительства края, а также правовых актов министерства природных ресурсов и лесного комплекса края. Агентство осуществляет владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в государственной собственности края (пункт 3.3).

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что поскольку участки, за согласованием предоставления которых обществу с ограниченной ответственностью “Сибсэбл“ обратилась служба, относятся к лесному фонду, предоставление данной территории для осуществления пользования объектами животного мира должно согласовываться с Агентством лесной отрасли Красноярского края.

С учетом изложенного, вывод антимонопольного органа о том, что наличие согласования с органами местного самоуправления условий предоставления территорий для долгосрочного пользования объектами животного мира при определении победителя в конкурсе на предоставление таких территорий в пользование обязательно, является нормативно необоснованным.

Антимонопольный орган ссылается на то, что в соответствии со статьей 37 Закона о животном мире предоставление в пользование территорий или акваторий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, должно проходить гласно с учетом интересов местного населения. При этом, Закон о животном мире не предусматривает порядок учета интересов местного населения.

Статьей 23 Устава Богучанского района предусмотрен порядок опроса граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Письмо от 28.07.2008, направленное службой Главе Богучанского района, не предусматривает проведение администрацией опроса граждан для выявления мнения местного населения по вопросу предоставления в пользование территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира в Богучанском районе. Ответ администрации Богучанского района от 24.09.2008 N 01/38-2483 на данное письмо также не содержит отказа в проведении опроса граждан.

Учитывая, что требование о согласовании условий предоставления территории за плату или бесплатно с соответствующими субъектами и требование при предоставлении территории, необходимой для осуществления пользования животным миром, учитывать интересы местного населения, изложенных в различных нормах статьи 37 Закона о животном мире, с учетом оценки содержания письма службы от 28.07.2008, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для вывода о том, что указанное письмо направлено в администрацию в целях учета интересов местного населения.

Ссылку антимонопольного органа на статью 20 Закона о животном мире, часть 1 статьи 14 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ “Об экологический экспертизе“ в подтверждение довода об обязательности согласования органами местного самоуправления условий предоставления территории для долгосрочного пользования объектами животного мира суд апелляционной инстанции также считает несостоятельной на основании следующего.

Статьей 20 Закона о животном мире установлено, что обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания.

Порядок проведения государственной и общественной экологических экспертиз устанавливается Правительством Российской Федерации.

Государственная экологическая экспертиза в части охраны и использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды при участии других специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статья 14 Закона об экологической экспертизе государственная экологическая экспертиза объектов, указанных в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, за исключением объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12 настоящего Федерального закона, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов, в том числе:

- положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

- материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Однако, порядок получения согласований с органами местного самоуправления нормативно не урегулирован. Кроме того, в статье 14 Закона об экологической экспертизе отсутствует конкретизация предмета согласования. Обязанность органов местного самоуправления выдавать согласование условий предоставления в пользование территорий или акваторий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира, указанными нормами права также не установлена. Как указано выше, вопрос об организации органом местного самоуправления обсуждения с гражданами и общественными организациями службой перед администрацией не ставился.

Таким образом, действующим законодательством на органы местного самоуправления не возложена обязанность по согласованию условий предоставления территории, в том числе территории лесного фонда, для осуществления пользования объектами животного мира, орган местного самоуправления не является тем уполномоченным субъектом, у которого необходимо получать такое согласование. Следовательно, основания для вывода о том, что бездействие администрации в таком согласовании является необоснованным препятствованием осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту - ООО “Сибсэбл“, отсутствуют.

Учитывая, что антимонопольным органом не доказано нарушение администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, решение и предписание от 18.09.2008 N 183-15-08 правомерно признаны судом первой инстанции недействительными как противоречащие Лесному кодексу Российской Федерации, Закону о защите конкуренции, Закону о животном мире и Закону об экологической экспертизе.

При изложенных обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены решения суда первой инстанции в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 11 февраля 2009 года по делу N А33-16507/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.И.БЫЧКОВА

Судьи:

Н.М.ДЕМИДОВА

Л.А.ДУНАЕВА