Решения и определения судов

Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 07.12.2009 по делу N А63-4172/2009-С6-37 Дело по заявлению о признании недействующим постановления главы города направлено на новое рассмотрение, поскольку суд не исследовал вопрос о границе земельного участка парка и прилегающей к нему территории, а следовательно, недостаточно исследовал вопрос о нарушении прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской деятельности, связанной с организацией общественного питания на территории парка.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 7 декабря 2009 г. по делу N А63-4172/2009-С6-37

Резолютивная часть постановления объявлена 30 ноября 2009 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 декабря 2009 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Бобровой В.А. и Канатовой С.А., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью “Золотой краб“ - Кудрявцева С.В. (доверенность от 23.04.2009), от заинтересованных лиц - главы города Ставрополя и администрации города Ставрополя - Целоусовой С.В. (доверенности от 08.09.2009 N 01/1-15-16 и от 12.01.2009 N 01/1-15-16), от третьих лиц - Комитета Ставропольского края по торговле и лицензированию отдельных видов деятельности
- Красновой Е.В. (доверенность от 12.01.2009), Комитета экономического развития и торговли администрации города Ставрополя - Побединской Н.В. (доверенность от 17.07.2009 N 07/4-5637), потребительского общества “Ставропольские парки культуры и отдыха“ - Ветохо В.А. (доверенность от 24.11.2009), некоммерческого учреждения культуры “Ставропольские парки культуры и отдыха“ - Кудрявцева С.В. (доверенность от 01.06.2007), в отсутствие третьего лица - Правительства Ставропольского края, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания (уведомление N 678), рассмотрев кассационную жалобу главы города Ставрополя на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 22.09.2009 по делу N А63-4172/2009-С6-37 (судьи Костюков Д.Ю., Быкодорова Л.В., Зорин В.А.), установил следующее.

ООО “Золотой краб“ (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации города Ставрополя о признании недействующим пункта 2 постановления главы города Ставрополя от 13.04.2009 N 1097 “Об определении территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема продукции на территории города Ставрополя“ в части указания городского парка культуры и отдыха “Победы“ (г. Ставрополь, ул. Шпаковская, 111) в числе мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности (уточненное требование в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Определениями от 14.05.2009 и 09.06.2009 суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора Комитет экономического развития и торговли администрации города Ставрополя, Правительство Ставропольского края, Комитет Ставропольского края по торговле и лицензированию отдельных видов деятельности, потребительское общество “Ставропольские парки культуры и отдыха“, некоммерческое учреждение культуры “Ставропольские парки культуры и отдыха“.

Определением от 15.07.2009 суд привлек к участию в деле в
качестве заинтересованного лица главу города Ставрополя.

Решением от 22.09.2009 суд удовлетворил требование общества. Судебный акт мотивирован тем, что указание в пункте 2 оспариваемого постановления главы города Ставрополя всей территории городского парка культуры и отдыха “Победы“ (г. Ставрополь, ул. Шпаковская, 111) в числе мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности в целях запрета реализации алкогольной продукции противоречит части 2 статьи 16 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции“ (далее - Федеральный закон N 171-ФЗ), из конструкции которой следует, что запрет на розничную продажу алкогольных напитков не действует в отношении организаций, пунктов общественного питания, расположенных на территориях организаций культуры. Суд указал, что потребительское общество “Ставропольские парки культуры и отдыха“ (передавшее по договору в субаренду ООО “Золотой краб“ кафе “Русский шансон“, расположенное на территории парка “Победы“), осуществляет деятельность, характеризующую общество как организацию культуры. Являясь некоммерческой организацией общество не преследует в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли, ведет основную деятельность, направленную на создание многопрофильного творческо-производственного центра индустрии отдыха и развлечений в условиях природной среды, создание новых рабочих мест, а также удовлетворение материальных и иных потребностей членов общества. Иная деятельность, которую осуществляет потребительское общество, если и относится к предпринимательской, то осуществляется как дополнительная, направленная на нужды обеспечения, развития и совершенствования основной уставной деятельности - деятельности культуры. Указание в пункте 2 оспариваемого постановления всей территории городского парка культуры и отдыха “Победы“ в числе мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности в целях запрета реализации алкогольной продукции противоречит части 2 статьи 16
Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции“ от 22.11.1995 N 171-ФЗ, т.е. нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, связанной с организацией общественного питания на территории учреждения культуры. При этом суд указал, что оспариваемое постановление вынесено в соответствии с частью 3 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ и постановлением Правительства Ставропольского края от 27.02.2006 N 29-п “О некоторых мерах по реализации Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции“ (далее - постановление Правительства Ставропольского края N 29-п).

В кассационной жалобе глава администрации города Ставрополя просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного обществом требования. По мнению главы администрации города Ставрополя, положения части 3 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ содержат открытый перечень мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности. Учитывая предоставленный указанным Федеральным законом и постановлением Правительства Ставропольского края от 27.02.2006 N 29-п объем прав, с целью изолирования детей и подростков, а, соответственно, и мест, в которых осуществляется отдых и досуг граждан и гостей города, от мест реализации алкогольной продукции оспариваемым постановлением главы города Ставрополя к местам массового скопления граждан отнесен городской парк культуры и отдыха “Победы“. При этом из системного толкования норм частей 2 и 3 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ не следует, что поименованные в части 2 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ объекты не могут быть отнесены к местам массового скопления граждан
и местам нахождения источников повышенной опасности в установленном законом порядке.

В отзыве на кассационную жалобу Комитет экономического развития и торговли администрации города Ставрополя просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления. По мнению комитета, перечень мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, приведенный в части 3 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ является открытым, в связи с чем отнесение городского парка культуры и отдыха “Победы“ (места отдыха и досуга граждан) к местам массового скопления граждан не противоречит содержанию и толкованию указанной нормы, исходя из цели названного закона - оградить детей, подростков, места их отдыха и проведения досуга от проявлений нездорового образа жизни, права граждан на спокойствие и безопасность отдыха.

В отзыве на кассационную жалобу Комитет Ставропольского края по торговле и лицензированию отдельных видов деятельности просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требования. Комитет полагает, что оспариваемое постановление принято в рамках установленной компетенции в соответствии с Порядком определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, утвержденным постановлением Правительства Ставропольского края N 29-п.

В отзыве на жалобу Администрация города Ставрополя просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требования. По мнению Администрации, установление оспариваемым постановлением мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности, а также границ территорий, прилегающих к ним, не свидетельствует о введении органом местного самоуправления дополнительных ограничений в области оборота алкогольной продукции, противоречащих положениям Федерального закона N 171-ФЗ.

В отзыве
на кассационную жалобу Правительство Ставропольского края просит отменить решение суда и принять новое об отказе в удовлетворении заявления общества. По мнению Правительства Ставропольского края, вывод суда о том, что если организация является организацией культуры, то она не может быть местом массового скопления граждан и местом нахождения источников повышенной опасности, является недостаточно обоснованным. В городском парке “Победы“ ежедневно одновременно проводят свой досуг тысячи отдыхающих, при этом наличие в парке аттракционов (рельсовые горки, карусели, тиры, качели) позволяет отнести парк к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности.

В отзыве на кассационную жалобу потребительское общество “Ставропольские парки культуры и отдыха“ просит оставить решение суда без изменения. Потребительское общество полагает, что вывод суда о противоречии пункта 2 оспариваемого постановления (в соответствии с которым не допускается продажа алкогольной продукции на всей территории городского парка культуры и отдыха “Победы“, в том числе в организациях и пунктах общественного питания) части 2 статьи 16 Федерального закона “ 171-ФЗ, является правильным.

В отзыве на кассационную жалобу ООО “Золотой краб“ просит оставить решение суда без изменения. По мнению общества, вывод суда о том, что ООО “Золотой краб“ осуществляет деятельность по продаже алкогольной продукции на территории организации культуры в специально организованном пункте общественного питания (использует здание кафе по договору субаренды), что полностью соответствует положению части 2 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ. Посещение парка культуры и отдыха направлено на удовлетворение потребностей в досуге и отдыхе, в том числе, путем употребления пищи, пива, алкогольных напитков путем организации кафе при соблюдении требований, предусмотренных специальным законодательством, которые обществом соблюдены. Общество полагает, что в
материалы дела не представлены доказательства, подтверждающие обоснованность отнесения территории парка к местам массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что решение суда подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании договора субаренды от 01.01.2009, заключенного с негосударственным учреждением культуры “Ставропольские парки культуры и отдыха“, обществу передано в субаренду кафе “Русский шансон“, расположенное на территории парка “Победы“ в городе Ставрополе по адресу: ул. Шпаковская, 111.

Собственником указанного кафе является потребительское общество “Ставропольские парки культуры и отдыха“ (свидетельство о государственной регистрации права от 18.04.2007 серия 26 АЕ N 008327), передавшее помещение кафе в аренду негосударственному учреждению культуры “Ставропольские парки культуры и отдыха“ согласно договору аренды от 01.01.2009.

Суд установил, что данное имущество используется обществом в качестве пункта общественного питания - закусочной, в которой осуществляется продажа алкогольной продукции при наличии лицензии серии С N 001198, выданной 22.06.2006 Комитетом Ставропольского края по лицензированию отдельных видов деятельности за регистрационным номером 02023090 со сроком действия до 30.05.2011. По данным санитарно-эпидемиологического заключения от 26.05.2006 N 26.01.07.000.М.000385.05.06 общественное питание, производимое обществом в указанном кафе, соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам СП 2.3.6.1079-01 “Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья“. В ассортиментный перечень реализуемых продуктов питания, являющийся приложением к указанному санитарно-эпидемиологическому заключению, включено наименование “Алкогольные напитки“ (пункт 9 приложения к лицензии).

Постановлением от 13.04.2009 N 1097
“Об определении территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, на территории города Ставрополя“ (далее - постановление от 13.04.2009 N 1097) глава города Ставрополя определил, что не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в местах массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности. Пунктом 2 указанного постановления к местам массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности на территории города Ставрополя отнесены городские парки культуры и отдыха, в том числе городской парк культуры и отдыха “Победы“ (ул. Шпаковская, 111).

Полагая, что пункт 2 постановление главы города Ставрополя от 13.04.2009 N 1097 не соответствует Федеральному закону N 171-ФЗ и постановлению Правительства Ставропольского края N 29-п, а также нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

При рассмотрении спора суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый акт обладает признаками нормативного правового акта, поскольку представляет собой официальный документ, принятый органом местного самоуправления, в определенной законом форме с опубликованием в средствах массовой информации (газета “Вечерний Ставрополь“ от 23.04.2009 N 75), который устанавливает правовые нормы (запрет на торговлю алкогольными напитками в местах массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом,
должностным лицом, если полагают, что оспариваемый правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 2 части 2 статьи 17 и частью 1 статьи 194 Кодекса предусмотрено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов в первой инстанции рассматриваются коллегиальным составом суда.

Статьями 1 и 3 Федерального закона N 171-ФЗ предусмотрено, что Закон устанавливает правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации, а также то, что законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции состоит из этого Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона N 171-ФЗ не допускается розничная продажа алкогольной продукции: в детских, образовательных и медицинских организациях; на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения; в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях; несовершеннолетним; без сопроводительных документов в соответствии с требованиями статьи 10.2 настоящего Федерального закона, без сертификатов соответствия или деклараций о соответствии и без маркировки в соответствии со статьей 12 настоящего Федерального закона (пункт 2); не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием
этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности (в том числе на вокзалах, в аэропортах, на станциях метрополитена, оптовых продовольственных рынках, объектах военного назначения) и на прилегающих к ним территориях, а также в ларьках, киосках, палатках, контейнерах, с рук, лотков, автомашин, в других не приспособленных для продажи данной продукции местах (пункт 3). При этом пунктом 3 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ предусмотрено, что прилегающие территории определяются органами местного самоуправления в порядке, установленном субъектами Российской Федерации.

Таким образом, законодатель не установил понятия мест массового скопления граждан, критериев, по которым места общественного пользования могут быть отнесены к местам массового скопления граждан, а также не ограничил перечень мест, относимых к местам массового скопления граждан.

Постановлением Правительства Ставропольского края от 27.02.2006 N 29-п утвержден Порядок определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции (далее - Порядок). Пунктом 4 указанного постановления органам местного самоуправления, в том числе городских округов Ставропольского края, рекомендовано определить территории, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, в соответствии с Порядком.

В пункте 2 Порядка дословно воспроизведены положения части 3 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ. Согласно пункту 5 Порядка решение об определении территорий, прилегающих к объектам и территориям, названным в пункте 2 Порядка, принимается органами местного самоуправления, в том числе и городских округов Ставропольского края, и доводится до сведения населения соответствующих муниципальных образований Ставропольского края и организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции на соответствующих территориях. В решении указываются наименование и место расположения каждого объекта, в котором не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, границы территории, прилегающей к соответствующему объекту, на которой не допускается розничная продажа алкогольной продукции.

Постановлением главы города Ставрополя от 13.04.2009 N 1097 к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности отнесены физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения, объекты военного назначения, вокзалы, станции, аэропорт, городские парки культуры и отдыха “Центральный“ и “Победы“, места проведения спортивно-зрелищных мероприятий.

Суд указал, что поскольку перечень мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, установленный Федеральным законом N 171-ФЗ, не является исчерпывающим, оспариваемое обществом постановление главы города Ставрополя не противоречит части 3 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ и постановлению Правительства Ставропольского края от 27.02.2006 N 29-п.

Из анализа оспариваемого нормативного акта в сравнении с приведенными выше положениями Федерального закона N 171-ФЗ следует, что глава города Ставрополя, устанавливая места массового скопления граждан и места нахождения источников повышенной опасности, конкретизировал эти места, отнеся к ним городские парки культуры и отдыха.

Сделав вывод о том, что согласно части 2 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ запрет на розничную продажу алкогольных напитков не действует в отношении организаций, пунктов общественного питания, расположенных на территории организаций культуры, суд не учел, что законодатель не установил запрет на отнесение к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности организаций, поименованных в части 2 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ.

Установление постановлением главы города Ставрополя от 13.04.2009 N 1097 мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности, а также границ территорий, прилегающих к ним, не свидетельствует о введении органом местного самоуправления дополнительных ограничений в области оборота алкогольной продукции, противоречащих положениям статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ.

Вывод суда о том, что указание в пункте 2 оспариваемого постановления всей территории городского парка культуры и отдыха “Победы“ в числе мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности в целях запрета реализации алкогольной продукции противоречит части 2 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ и нарушает права и законные интересы ООО “Золотой краб“ в сфере предпринимательской деятельности, связанной с организацией общественного питания на территории учреждения культуры, является недостаточно обоснованным.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц, в том числе общества, пояснили, что вопрос о правомерности отнесения территории парка “Победы“ к местам массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности, судом не исследовался. Не исследовался судом и вопрос о полномочиях главы города Ставрополя по определению мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности. Кроме того, суд не установил, как пунктом 2 оспариваемого постановления нарушаются права общества, учитывая, что определение мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности не влечет за собой установление ограничений, которые могут устанавливаться только федеральным законом.

В соответствии со статьей 26.3.1 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектом Российской Федерации“ от 06.10.1999 N 184-ФЗ в совокупности с положениями статей 3, 5, 6 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции“ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать участие в осуществлении полномочий по государственному регулированию оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Постановлением Правительства Ставропольского края от 27.02.2006 N 29-п утвержден Порядок определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции и органам местного самоуправления городских и сельских поселений и городских округов Ставропольского края рекомендовано определить территории, на которых не допускается розничная продажа указанной алкогольной продукции. Прилегающими территориями к объектам, указанным в пункте 2 оспариваемого постановления, признаются территории, расположенные на расстоянии до 100 метров от границ их земельных участков (пункт 3 постановления главы города Ставрополя от 13.04.2009 N 1097). Вопрос о границе земельного участка парка “Победы“ и прилегающей к нему территории суд не исследовал, а, следовательно, недостаточно исследовал вопрос о нарушении прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской деятельности, связанной с организацией общественного питания на территории парка “Победы“ в городе Ставрополе.

При таких обстоятельствах решение подлежит отмене, как недостаточно обоснованное, а дело - направлению на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела, суду необходимо исследовать фактические обстоятельства по делу, в том числе полномочия Главы Администрации города Ставрополя по определению в городе мест массового скопления граждан и нахождения источников повышенной опасности, определения территории данного объекта и прилегающих к нему территорий, установить, как данное обстоятельство нарушает права и законные интересы общества при осуществлении им предпринимательской деятельности и принять решение в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 22.09.2009 по делу N А63-4172/2009-С6-37 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Л.Н.ВОЛОВИК

Судьи

В.А.БОБРОВА

С.А.КАНАТОВА