Решения и определения судов

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 15.02.2010 по делу N А26-10768/2009 В удовлетворении требования о признании недействительным предписания антимонопольного органа по поводу нарушения законодательства действиями по наделению муниципального предприятия полномочиями по организации похоронного дела и погребению отказано, поскольку возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта законом не предусмотрена, а действия по наделению хозяйствующего субъекта функциями и правами органа местного самоуправления нарушают требования законодательства.

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 15 февраля 2010 г. по делу N А26-10768/2009

Резолютивная часть решения объявлена 12 февраля 2010 года.

Полный текст решения изготовлен 15 февраля 2010 года.

Судья Арбитражного суда Республики Карелия Васильева Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ильченко Н.Н.,

рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению Администрации Петрозаводского городского округа

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия о признании недействительным ненормативного правового акта

третье лицо: Петрозаводское муниципальное унитарное специализированное предприятие по вопросам похоронного дела “Мемориал“

при участии представителей:

заявителя, Администрации Петрозаводского городского округа, - Ф.И.О. представителя по доверенности от 11.01.2010; ответчика, Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия, - Ф.И.О.
представителя по доверенности от 11.01.2010; третьего лица, Петрозаводского муниципального унитарного специализированного предприятия по вопросам похоронного дела “Мемориал“, - Ф.И.О. представителя по доверенности от 11.01.2010;

установил:

Администрация Петрозаводского городского округа (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия (далее - ответчик, Управление) о признании недействительным предписания от 29.09.2009 N 04-12/22-28.

В названном заявлении Администрация указала, что Петрозаводское муниципальное унитарное специализированное предприятие по вопросам похоронного дела “Мемориал“ (далее - ПМУСП “Мемориал“, Предприятие) создано Администрацией в пределах ее полномочий, предусмотренных пунктом 3 статьи 17, пунктом 4 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“; наделение указанного Предприятия полномочиями по организации похоронного дела и погребению также осуществлено Администрацией в пределах ее компетенции. Заявитель считает, что выводы Управления о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства необоснованны, поскольку названными действиями Администрация не создает запрета или ограничения конкуренции на рынке организации ритуальных услуг и похоронного дела.

По мнению заявителя, предписание от 29.09.2009 N 04-12/22-28 противоречит Федеральному закону от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ (далее - Закон N 135-ФЗ) и нарушают права и законные интересы Администрации.

Ответчик в отзыве на заявление в порядке статьи 131 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отвергает доводы Администрации. Управление полагает, что Администрацией допущено нарушение частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“, которое выразилось в передаче общественных кладбищ в бессрочное (постоянное) пользование и хозяйственное ведение ПМУСП “Мемориал“ и наделение этого муниципального унитарного предприятия функциями органа
местного самоуправления, что влечет создание преимущественных условий деятельности ПМУСП “Мемориал“ и необоснованное препятствование осуществлению деятельности иных субъектов, действующих на рынке оказания ритуальных услуг Петрозаводского городского округа.

Ответчик считает, что оспариваемое предписание Управления соответствуют нормам Закона N 135-ФЗ.

В судебном заседании представитель Администрации поддержала заявленное требование и дала пояснения, аналогичные доводам, изложенным в заявлении. Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия возражала против заявленного требования Администрации по основаниям, изложенным в отзыве по делу и оспариваемом предписании. Представитель Петрозаводского муниципального унитарного специализированного предприятия по вопросам похоронного дела “Мемориал“, привлеченного к участию в деле в качестве третьего лица на стороне Администрации, поддержала доводы органа местного самоуправления по основаниям, изложенным в отзыве на заявление Администрации.

Суд, исследовав материалы дела, оценив все имеющиеся в деле и представленные в судебном заседании документы, заслушав пояснения представителей заявителя, ответчика и третьего лица, не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Из материалов дела следует, что на основании поручения Федеральной антимонопольной службы России от 10.12.2008 N ЦА/33111 (т. 1 л.д. 110-111) Управление провело контрольные мероприятия по соблюдению антимонопольного законодательства на рынке оказания ритуальных (похоронных) услуг в границах Петрозаводского городского округа и установило, что Администрация, являясь учредителем Петрозаводского муниципального унитарного специализированного предприятия по вопросам похоронного дела “Мемориал“ и собственником переданного ему имущества (т. 2, л.д. 12), постановлением главы самоуправления г. Петрозаводска от 20.04.1995 N 1177 предоставила в бессрочное (постоянное) пользование Предприятию земельный участок площадью 483100 кв. м для содержания и эксплуатации Сулажгорского кладбища (т. 2, л.д. 20), распоряжениями главы местного самоуправления г. Петрозаводска от 22.01.2004 N 48-р, от 15.06.2005 N 3060-р (т. 2, л.д.
21, 22) за Предприятием на праве хозяйственного ведения с постановкой на баланс закрепила муниципальное имущество: первый и второй пусковые комплексы первой очереди городского кладбища, расположенного у д. Вилга.

Администрация также наделила Предприятие правами на осуществление действий, связанных с содержанием и эксплуатацией общественных городских кладбищ, предоставлением участков земли для погребения, участием в разработке и разработке документов, касающихся похоронного дела, отнесенных к компетенции органа местного самоуправления, предусмотрев эти правомочия в уставе Предприятия (соответственно п. 2.2.2; 2.2.5 и 2.2.12 Устава) (т. 2, л.д. 13).

Постановлением главы самоуправления г. Петрозаводска от 06.12.1996 N 4284 утверждены Правила о порядке содержания и эксплуатации кладбищ в г. Петрозаводске (далее - Правила), в которые постановлением главы Петрозаводского городского округа от 08.07.2009 N 2042 внесены изменения. Согласно Правилам за ПМУСП “Мемориал“ осуществляет содержание и эксплуатацию общественных городских кладбищ (пункты 18, 19, 27 правил); регистрацию погребений и выдачу ответственному за захоронение лицу удостоверения о произведенном погребении и паспорта захоронения (п. 13 Правил); выдачу разрешений на осуществление ограждения участков захоронений (пункт 2 примечания к пункту 9 Правил); согласование допуска на территорию общественных кладбищ транспортных средств лиц, осуществляющих работы по содержанию участка захоронения и установленных на нем надмогильных сооружений (пункт 24 Правил); согласование осуществления на территории общественных кладбищ торговли ритуальными принадлежностями (пункт 24 Правил).

По результатам проверки Управление приказом от 24.07.2009 N 73 возбудило в отношении заявителя дело N 04-12/22 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в предоставлении Предприятию территорий общественных кладбищ в пользование и хозяйственное ведение, а также части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в
наделении Предприятия функциями органа местного самоуправления (т. 1, л.д. 132). Решением Управления от 29.09.2009 установлено нарушение Администрацией статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ “О погребении и похоронном деле“ (далее - Закон о погребении), частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Вместе с тем, установив, что наделение Предприятия функциями органа местного самоуправления и передача общественных кладбищ имели место в 1995 и 1996 годах, 2004-2005 годах, и срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства истек, в соответствии со ст. 41.1 Закона о защите конкуренции рассмотрение дела прекращено.

Предписанием от 29.09.2009 N 04-12/22-28 антимонопольный орган обязал Администрацию совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для чего необходимо изъять у ПМУСП “Мемориал“ муниципальное имущество Петрозаводского городского округа - общественные городские кладбища (Сулажгорское, кладбище у д. Вилга) и принять их в ведение Администрации; внести изменения в Правила о порядке содержания и эксплуатации кладбищ в г. Петрозаводске (в редакции постановления главы Петрозаводского городского округа от 08.07.2009 N 2042) и Устав ПМУСП “Мемориал“, изъяв у ПМУСП “Мемориал“ функции: по предоставлению (отводу) земельных участков для погребения на общественных кладбищах (пункты 4, 8-9 Правил; п. 2.2.5 Устава Предприятия); содержанию и эксплуатации общественных городских кладбищ (пункты 18, 19, 27 Правил; 2.2.2 Устава Предприятия); осуществлению регистрации погребений и выдаче ответственному за захоронение лицу удостоверения о произведенном погребении и паспорта захоронения (п. 13 Правил); выдаче разрешений на осуществление ограждения участков захоронений (пункт 2 примечания к пункту 9 Правил); по согласованию допуска на территорию общественных кладбищ транспортных средств лиц, осуществляющих работы по содержанию участка захоронения и установленных на нем
надмогильных сооружений (пункт 24 Правил); по согласованию осуществления на территории общественных кладбищ торговли ритуальными принадлежностями (пункт 24 Правил); по участию в разработке и разработке документов, касающихся похоронного дела (п. 2.2.12 Устава Предприятия).

Администрация, считая предписание Управления незаконным, оспорило его в судебном порядке.

Пункт 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках“ предусматривал, что органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается: необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере; необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.

Согласно п. 3 ст. 7 названного закона запрещалось совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Аналогичные запреты содержатся в частях 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ вопросы организации ритуальных услуг и
содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

В силу статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ “О погребении и похоронном деле“ (далее - Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Из материалов дела видно, что Петрозаводское муниципальное унитарное специализированное предприятие по вопросам похоронного дела “Мемориал“ создано и зарегистрировано в соответствие с решением Петрозаводского городского Совета народных депутатов N 3111 от 05.11.1991, учредителем Предприятия является Администрация г. Петрозаводска. Согласно Уставу Предприятие является коммерческой организацией; оно создано в том числе с целью обеспечения населения г. Петрозаводска всесторонними услугами в сфере похоронного дела и получения прибыли.

Как следует из материалов дела, на рынке ритуальных услуг Петрозаводского городского округа кроме ПМУСП “Мемориал“ аналогичную деятельность осуществляют ЗАО “Военно-мемориальная компания“ (филиал), ООО “Петрозаводская ритуальная компания“, ООО “Ритуал“.

Согласно пунктам 1, 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ
“О погребении и похоронном деле“ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют и порядок их деятельности.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта Федеральным законом N 8-ФЗ не предусмотрена.

Таким образом, действия Администрации по передаче Предприятию общественных городских кладбищ (Сулажгорское, кладбище у д. Вилга) и земельных территорий с документами, противоречит нормам Закона о погребении и Закона о конкуренции.

Исходя из положений Гражданского кодекса Российской Федерации (параграф 4 главы 4) и Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях“ муниципальное унитарное предприятие является самостоятельным юридическим лицом, которое как коммерческая организация (хозяйствующий субъект) не может входить в структуру органов власти.

Пунктом 23 части 1 статьи 16 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ установлено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа, которые, согласно подпункту 1 и 2 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицитов соответствующего местного бюджета. Расходы, связанные с решением вопросов местного значения, образующих расходные обязательства муниципального образования, являются расходами местного бюджета.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов (пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ “Об архивном деле в Российской Федерации“ органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела.

Предусмотренные в пунктах 2.2.2; 2.2.5, 2.2.12 Устава и пунктах 4, 8,
9, 13, 18, 19, 27, п. 2 примечания к п. 9 Правил функции и полномочия в соответствии с действующим законодательством являются функциями и полномочиями органа местного самоуправления и право на их осуществление предоставлено хозяйствующему субъекту - муниципальному унитарному предприятию неправомерно.

Следовательно, действия Администрации, наделяющей хозяйствующий субъект функциями и правами органа местного самоуправления, не соответствуют требованиям антимонопольного законодательства.

Пунктом 3 части 1 статьи 23 Закона о конкуренции антимонопольному органу предоставлено право выдавать органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Основания для признания недействительным оспариваемого предписания в настоящем деле отсутствуют.

При таких обстоятельствах в удовлетворении заявления следует отказать.

Руководствуясь статьями 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

1. В удовлетворении заявления отказать.

2. Обеспечительную меру отменить.

3. Решение может быть обжаловано:

- в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня изготовления полного текста решения в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд (191015, г. Санкт-Петербург, Суворовский проспект 50-52);

- в кассационном порядке в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу - в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа (190000, г. Санкт-Петербург, ул. Якубовича, 4).

Судья

ВАСИЛЬЕВА Л.А.