Решения и определения судов

Постановление ФАС Уральского округа от 01.11.2010 N Ф09-9085/10-С4 по делу N А50-300/2010 Требование: О взыскании за счет средств казны РФ и казны субъекта РФ убытков, возникших в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров. Обстоятельства: Выпадающие доходы перевозчика от перевозки пассажиров по федеральным, региональным и муниципальным социальным проездным документам не возмещены. Решение: Требование удовлетворено, поскольку льготы по бесплатному проезду льготных категорий граждан являются расходными обязательствами федерального и регионального бюджетов, выделенные денежные средства не покрыли понесенных перевозчиком убытков от предоставления льгот.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 1 ноября 2010 г. N Ф09-9085/10-С4

Дело N А50-300/2010

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Дядченко Л.В.,

судей Лиходумовой С.Н., Азанова П.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью “Дизель“ (далее - общество “Дизель“) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2010 по делу N А50-300/2010 Арбитражного суда Пермского края.

В судебном заседании принял участие представитель Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Мухачев А.С. (доверенность от 11.01.2010 N 01-06-08/83, доверенность от 22.01.2010 N 12-18/9 в порядке передоверия).

Представители иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в том числе
публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Общество “Дизель“ обратилось в Арбитражный суд Пермского края с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Пермскому краю в лице Министерства финансов Пермского края о взыскании убытков в виде выпадающих доходов от перевозки федеральных, региональных и муниципальных льготников: с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации 748 618 руб., с Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края за счет казны Пермского края - 2 770 666 руб. (с учетом уточнения заявленных требований, принятого судом в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, согласно ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации привлечены муниципальное учреждение “Городское управление пассажирского транспорта“ (далее - учреждение “Горпассажиртранс“), Департамент дорог и транспорта Администрации г. Перми, Министерство социального развития Пермского края, Министерство градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края, Департамент финансов Администрации г. Перми.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 26.05.2010 (судья Белоцерковская Г.Д.) требования истца удовлетворены. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу общества “Дизель“ взысканы убытки в сумме 748 618 руб., с Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края за счет средств казны Пермского края в пользу общества “Дизель“ взысканы убытки в сумме 2 770 666 руб.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2010 (судьи Полевщикова С.Н., Савельева Н.М., Гулякова Г.Н.)
решение суда отменено. В удовлетворении исковых требований отказано.

В кассационной жалобе общество “Дизель“ просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда оставить в силе. Заявитель указывает на то, что судом апелляционной инстанции применено не подлежащее применению постановление администрации г. Перми от 29.03.2006 N 398 “Об утверждении порядка определения компенсации убытков от перевозки пассажиров на городских маршрутах регулярного сообщения в 2006 году“ (далее - Порядок определения компенсации убытков, постановление от 29.03.2006 N 398) и не предусматривавший компенсацию перевозчикам убытков (“выпадающих доходов“) от перевозки льготных категорий граждан. Общество “Дизель“ ссылается на то, что согласно п. 5. ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти. Отсутствие выпадающих доходов в составе выплаченных перевозчикам компенсаций убытков подтверждается фактическими обстоятельствами - денежные средства, направленные муниципальному бюджету в 2006 г. Российской Федерацией (27 009 000 руб.) и Пермским краем (2 756 000 руб.) в качестве субвенций на обеспечение равной транспортной доступности не были израсходованы в соответствии с вышеуказанным Порядком определения компенсации убытков. Каких-либо нормативных актов о порядке компенсации перевозчикам выпадающих доходов в связи с введением на территории Пермского края социальных проездных документов ни Российской Федерацией, ни Пермским краем, ни муниципальным образованием, принято не было. Кроме того, по мнению заявителя, вывод суда апелляционной инстанции о необоснованности представленного истцом расчета понесенных убытков не соответствует фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Как следует из материалов дела, общество “Дизель“ в 2006 году осуществляло деятельность по перевозке пассажиров на городских маршрутах регулярного сообщения г. Перми.

На
основании заключенного с муниципальным комитетом по транспорту администрации г. Перми (организатор пассажирских перевозок, правопреемник - Департамент дорог и транспорта Администрации г. Перми) договора от 01.04.2006 N 90-06 (действовал до 31.12.2006) общество “Дизель“ (перевозчик) осуществляло перевозку льготных категорий пассажиров, имеющих социальные проездные документы, в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации, Пермской области, нормативно-правовыми актами г. Перми.

Пунктом 6.3 договора предусмотрено, что выпадающие доходы от перевозки пассажиров с использованием социальных проездных документов подлежат компенсации за счет средств, выделенных на эти цели бюджетами всех уровней в соответствии с законодательством Российской Федерации, Пермской области, нормативно-правовыми актами г. Перми. Компенсация перевозчику убытков и выпадающих доходов осуществляется в порядке, установленном действующими нормативными и правовыми актами (п. 6.4 договора).

Механизма компенсации выпадающих доходов (от перевозки пассажиров с использованием социально проездных документов за счет средств, выделенных на эти цели бюджетами всех уровней в соответствии с законодательством Российской Федерации, Пермского края, нормативно-правовыми актами г. Перми, принято не было.

Общество “Дизель“, ссылаясь на то, что по его расчету им недополучены доходы от перевозки льготных категорий пассажиров по федеральным социальным проездным документам в сумме 3 519 284 руб. в том числе от перевозки федеральных льготников в размере 748 618 руб., региональных льготников в размере 2 770 666 руб., полагая, что убытки, понесенные в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров по социальным проездным документам на транспорте общего пользования, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны Пермского края, на основании ст. 15, 790, 1064, 1069, 1071, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации обратилось в арбитражный суд с соответствующим исковым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции признал,
что наличие и размер не возмещенных истцу расходов подтверждены материалами дела и расчетом истца; меры социальной поддержки граждан, предоставленные на основании федеральных законов, являются расходными обязательствами Российской Федерации, а меры социальной поддержки граждан, предоставленные региональными законами и указом Губернатора (гражданам, имеющих право на трудовую пенсию по старости) - расходными обязательствами Пермского края. Между тем Российская Федерация и Пермский край не обеспечили в 2006 г. в необходимом объеме финансирование мероприятий, связанных с обеспечением равной транспортной доступности.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении исковых требований, исходил из того, что перечисляемые в соответствии с Порядком определения компенсации и убытков от перевозки пассажиров на городских маршрутах регулярного сообщения в 2006 году денежные средства являются по своей сути компенсацией всех убытков общества “Дизель“, в том числе и от перевозки льготных категорий пассажиров, как это предусмотрено условиями договора с перевозчиком (п. 6.4 договора). Судом указано, что Департамент дорог и транспорта администрации г. Перми ежемесячно в 2006 году производил расчет убытков истца в соответствии с Порядком, указанным в постановлении от 29.03.2006 N 398, и перечисление денежных сумм на расчетный счет общества “Дизель“. В частности, перевозчику были перечислены доходы от реализации социальных и льготных проездных документов по данным самого перевозчика в общей сумме 1 378 075 руб., что подтверждается материалами дела. Кроме того, в ходе исполнения постановления от 29.03.2006 N 398 истцу были перечислены денежные средства в счет компенсации убытков по нерентабельным маршрутам. В связи с этим суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что все недополученные истцом доходы компенсированы в полном объеме,
выплаченные компенсации даже превышают размер возможного дохода истца от деятельности по перевозке пассажиров.

Рассмотрев доводы, изложенные в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции находит постановление суда апелляционной инстанции подлежащими отмене. Выводы суда апелляционной инстанции являются ошибочными, апелляционным судом неправильно применены ст. 15, 16, 1069, п. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации и не учтены положения ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 “О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации“.

Выплаты, произведенные в пользу общества “Дизель“ за счет средств местного бюджета г. Перми на основании постановления от 29.03.2006 N 398, судом апелляционной инстанции необоснованно расценены в качестве компенсации ему выпадающих доходов, связанных с предоставлением отдельным категориям граждан льгот по оплате проезда в общественном транспорте, предоставленных на основании соответствующего федерального и областного законодательства.

Согласно п. 1, 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Исходя из разъяснений, содержащихся в п. 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 “О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации“, организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной
с потребителя платы.

В соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ) с 01.10.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Одновременно субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предписано при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В Пермской области в 2006 г. действовали законы “О социальной поддержке пенсионеров, имеющих большой страховой стаж“, “О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области“, “О социальной поддержке лиц, имеющих почетное звание “Почетный гражданин Пермского края“.

Перечисленные нормы федерального и регионального законодательства предусматривали обязанность Российской Федерации и Пермского края нести расходные обязательства по мерам социальной поддержки перечисленных в законах категорий граждан.

В соответствии с п. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Федеральными законами или законами Пермской области не предусмотрена возможность для администрации г. Перми исполнять расходные обязательства федерального или областного бюджетов,
связанных с компенсацией убытков от предоставления отдельным категориям граждан льгот по проезду в общественном транспорте, установленных соответствующими федеральными законами и законодательством Пермской области.

Из постановления администрации г. Перми от 29.03.2006 N 398 также не следует, что предусмотренные им выплаты компенсируют указанные убытки.

Законами Пермской области о социальной поддержке, принятыми с целью установления мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотрено право отдельных категорий граждан на приобретение социального проездного документа для проезда, в том числе на пригородном автомобильном транспорте (кроме такси), со скидкой 100% и 50% в порядке и по цене, установленным нормативным правовым актом губернатора области. Согласно п. 1 ст. 7 указанного Закона установленные им меры социальной поддержки являются расходными обязательствами Пермского края.

Согласно Указу Губернатора Пермской области “О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермской области“ от 02.02.2005 N 15 социальные проездные документы на территории Пермской области вводятся в целях реализации прав граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также на трудовую пенсию по старости, на проезд транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения на территории Пермской области. Названным Указом утверждено Положение о порядке приобретения социальных проездных документов и условия проезда по ним на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в пределах территории Пермской области, которым установлен также порядок прохождения денежных средств, поступивших от реализации социальных проездных документов, стоимость социальных проездных документов на территории области.

Во исполнение п. 2.2 Указа
губернатора N 15 от 02.02.2004 приняты Инструкция о порядке оформления и реализации социальных проездных документов и Инструкция о порядке проезда отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, утвержденные приказом Министра социального развития Пермской области от 29.06.2005 N 245.

В соответствии с п. 4 Указа N 15 от 02.02.2005 Комитет по транспорту и связи аппарата администрации Пермской области разработал методику распределения денежных средств от реализации социальных проездных документов операторам, оказывающим услуги по организации перевозки пассажиров транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) на период с 01.01.2006 по 31.12.2006.

Согласно перечисленным нормативным документам социальные проездные документы каждого вида (федеральный, региональный, муниципальный) изготавливались и распространялись Пермским областным фондом социальной поддержки населения. Денежные средства, вырученные от реализации каждого вида социальных проездных документов, распределялись Пермским областным фондом социальной поддержки населения между операторами.

В свою очередь, учреждение “Горпассажиртранс“, являющееся оператором по распределению средств от реализации социальных проездных документов на территории г. Перми, распределяло поступающие денежные средства между перевозчиками пропорционально их доле (проценту) к выручке от реализации каждого вида (федеральный, региональный, муниципальный) проездного документа.

В соответствии с п. 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-О в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Согласно п. 8 ст. 44 Федерального закона от 26.12.2005 N 189-ФЗ “О федеральном бюджете на 2006 год“ бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлены субвенции на осуществление
расходов по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для населения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки, которые относятся к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В связи с этим следует признать правильными выводы суда первой инстанции о том, что обязанность ответчиков по возмещению расходов истцу, осуществляющему перевозку льготных категорий пассажиров, обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации и субъекта Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения, т.е. путем возмещения истцу понесенных им расходов.

Расчет суммы убытков произведен истцом на основании количества реализованных социальных проездных документов (федеральных, региональных, муниципальных) по данным отчета Пермского областного фонда социальной поддержки населения о распределении средств от продажи социальных проездных документов на городских перевозках по г. Перми (оператор учреждение “Горпассажиртранс“) за каждый месяц 2006 г., тарифа на перевозку одного пассажира в городском пассажирском транспорте общего пользования в соответствии с решением Пермской городской Думы от 29.11.2005 N 205, количества поездок одного пассажира по данным расчета количества поездок по социальным проездным документам по данным обследования пассажиропотока, утвержденного комитетом по транспорту за 2005, 2006 г. На основании перечисленных документов истцом определена нормативно-расчетная цена одного проездного документа. Выпадающие доходы от перевозки одного пассажира представляют собой разницу между нормативно-расчетной ценой и фактической стоимостью социального проездного документа, которая определена путем деления денежных средств, полученных от реализации социальных проездных документов на количество реализованных социальных проездных документов, по данным отчетов Пермского областного фонда социальной поддержки населения о распределении средств от продажи социальных проездных документов на городских перевозках по г. Перми. Сумма убытков представляет собой долю истца в общей сумме выпадающих доходов всех перевозчиков, возникших в результате перевозки общего количества граждан, имеющих социальные проездные документы, определенную с учетом удельного веса истца в общем объеме денежных средств, полученных за 2006 от реализации социальных проездных документов.

В соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, то есть расходов, которые это лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Предусмотренная данными нормами ответственность носит гражданско-правовой характер, и ее применение возможно при наличии определенных условий. Лицо, требующее возмещения убытков должно доказать противоправность поведения ответчика, наличие и размер понесенных убытков, а также причинную связь между противоправностью поведения ответчика и наступившими убытками.

Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготных категорий граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ льготы по проезду отдельным категориям граждан, законодатель при этом не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами права бесплатного проезда независимо от места жительства. На субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по обеспечению равной доступности транспортных услуг льготным категориям граждан, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Льготы по бесплатному проезду отдельных категорий граждан в городском и пригородном транспорте являются расходными обязательствами федерального и регионального бюджетов, при этом выделенные федеральным и областным бюджетом денежные средства не покрыли понесенных перевозчиком убытков от предоставления таких льгот, то есть незаконное бездействие ответчиков повлекло возникновение убытков по причине отсутствия механизма, реализующего на практике право истца на полное их возмещение за счет ответчиков независимо от рентабельности работы перевозчика.

Ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (п. 18 - 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 “О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации“).

Исследовав материалы дела, принимая во внимание доводы и возражения лиц, участвующих в деле, суд первой инстанции установил наличие оснований для взыскания с ответчиков убытков в заявленном истцом размере. Все представленные доказательства, в том числе расчет суммы убытков, произведенный предпринимателем, расчет выпадающих доходов перевозчика, составленный Департаментом дорог и транспорта Администрации г. Перми, были оценены судом первой инстанции с учетом положений ст. 67, 68, 71, 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, исковые требования общества “Дизель“ о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края убытков удовлетворены судом первой инстанции правомерно.

При таких обстоятельствах с учетом изложенного постановление суда апелляционной инстанции от 06.08.2010 подлежит отмене, решение суда первой инстанции от 26.05.2010 - оставлению в силе.

На основании ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные истцом на оплату госпошлины по кассационной жалобе, подлежат распределению между ответчиками.

Руководствуясь ст. 287 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2010 по делу N А50-300/2010 Арбитражного суда Пермского края отменить.

Решение Арбитражного суда Пермского края от 26.05.2010 по указанному делу оставить в силе.

Взыскать с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу ООО “Дизель“ 425 руб. 40 коп. в возмещение расходов на уплату госпошлины за подачу кассационной жалобы.

Взыскать с Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края за счет казны Пермского края в пользу ООО “Дизель“ 1574 руб. 60 коп. в возмещение расходов на уплату госпошлины за подачу кассационной жалобы.

Председательствующий

ДЯДЧЕНКО Л.В.

Судьи

ЛИХОДУМОВА С.Н.

АЗАНОВ П.А.