Решения и определения судов

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2010 N 18АП-6649/2010 по делу N А76-3801/2010 По делу о признании недействительным решения и предписания антимонопольного органа об утранении нарушений, связанных с ограничением конкуренции и препятствованию осуществления деятельности хозяйственных субъектов.

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 4 августа 2010 г. N 18АП-6649/2010

Дело N А76-3801/2010

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Тимохина О.Б., судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г., при ведении протокола секретарем судебного заседания Курочкиной Е.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 1 июня 2010 года по делу N А76-3801/2010 (судья Щукина Г.С.), при участии: от Управления Федерального антимонопольной службы по Челябинской области - Соболевской Т.М. (доверенность от 19.01.2010 N 21, служебное удостоверение), от Главы Администрации Увельского муниципального района Челябинской области - Дрожжиной О.Н. (доверенность от 22.03.2010 N
553, паспорт), Пищальникова С.Н. (доверенность от 11.01.2010 N 2, паспорт), от индивидуального предпринимателя Золкина А.А. - Чиликиной С.А. (доверенность от 06.05.2009 N 1113-Д, паспорт),

установил:

Глава Администрации Увельского муниципального района Челябинской области (далее - заявитель, глава) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным решения и предписания от 23.12.2009 по делу N 65-07/2009 Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС, управление, антимонопольный орган, заинтересованное лицо).

К участию в деле, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Золкин А.А. (далее - ИП Золкин), индивидуальный предприниматель Васильев В.В. (далее - ИП Васильев) и Собрание депутатов Увельского муниципального района Челябинской области.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 1 июня 2010 года по настоящему делу заявленные Главой требования удовлетворены частично: оспоренное решение управления признано недействительным в части п.п. 1 и 2, признано недействительным предписание управления. В остальной части заявленных требований отказано.

Антимонопольный орган, не согласившись с таким решением суда, обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в удовлетворенной части.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает на то, что действия главы по утверждению Положения о порядке распоряжения земельными участками на территории Увельского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, являющегося приложением к Постановлению главы Администрации Увельского муниципального района от 23.10.2006 N 544 (далее - Положение) при отсутствии в муниципальном районе акта, устанавливающего процедуры и критерии предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, противоречат ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ “О защите конкуренции“ (далее - Закон N
135-ФЗ). Положение регламентирует вопросы, связанные с порядком распоряжения земельными участками на территории района, государственная собственность на которые не разграничена. При предоставлении земельного участка в аренду Бендюг В.С. Глава руководствовался Положением, которое не соответствует ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ. Предоставление указанного земельного участка в аренду Бендюг В.С. без соответствующей публикации информации и проведения иных процедур, предусмотренных ст. 34 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), могло привести к недопущению, ограничению конкуренции, в частности к необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Заявителем представлены письменные возражения на жалобу, а предпринимателями - письменное мнение на апелляционную жалобу, в которых Глава возражает против удовлетворения жалобы и отмены решения суда в обжалованной части, а третьи лица поддерживают апелляционную жалобу антимонопольного органа.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители ИП Васильева и Собрания депутатов Увельского муниципального района Челябинской области, не явились. ИП Васильев письменно ходатайствовал о рассмотрении дела в свое отсутствие.

С учетом мнения представителей заявителя, заинтересованного лица и ИП Золкина, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

В отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с ч. 5 ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение пересматривается арбитражным апелляционным судом в обжалуемой заинтересованным лицом части.

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в ней, как и представитель ИП Золкина, а представители заявители просили решение суда оставить без изменения.

Проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке
ст.ст. 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс), обсудив доводы жалобы и отзывов на нее, изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей заинтересованного лица, заявителя и третьего лица, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения арбитражного суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, ИП Золкин письмом от 14.08.2009 N 5809 обратился в УФАС с жалобой на незаконные действия должностного лица (л.д. 33).

Письмом от 14.09.2009 N 4524/07 управление сообщило ИП Золкину о принятии к рассмотрению обращения в части проведения проверки на предмет соответствия действующему законодательству действий Главы при передаче земельного участка в аренду Бендюг В.С., указав на необходимость до 30.09.2009 направить документы, поименованные в данном письме, а также антимонопольный орган уведомил ИП Золкина о продлении срока рассмотрения обращения до 14.10.2009 (л.д. 34).

Письмом от 30.09.2009 N 8987 ИП Золкин А.А. и ИП Васильев представили запрашиваемые антимонопольным органом документы (л.д. 35).

УФАС письмом N 5555/07 от 13.10.2009 уведомил предпринимателей о продлении срока рассмотрения обращений до 16.11.2009 (л.д. 37).

Усмотрев в действиях Главы признаки нарушения антимонопольного законодательства, управление 20.11.2009 возбудило дело N 65-07/2009, по результатам рассмотрения которого пришло к выводу о том, что действия Главы по утверждению Положения при отсутствии в муниципальном районе акта, устанавливающего процедуры и критерии предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, нарушают ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, 23.12.2009 вынесло оспариваемое решение и предписание.

Посчитав, что указанное решение и предписание управления являются незаконными и нарушающими права и законные интересы, Глава обратился с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя
заявленные требования частично, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что УФАС в рамках рассмотрения дела о нарушении Главой антимонопольного законодательства не установлены факты совершения Главой действий, которые привели или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а содержащиеся в оспариваемом решении выводы о нарушении заявителем ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ противоречат положениям названного Закона. Вместе с тем, поскольку Собранием депутатов Увельского муниципального района допущено нарушение земельного законодательства, выразившееся в отсутствии на территории муниципального района акта, устанавливающего процедуры и критерии предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, решение УФАС в части рекомендации Собранию депутатов Увельского муниципального района принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, признано законным и обоснованным.

Выводы суда являются правильными, соответствуют установленным по делу обстоятельствам, материалам дела и действующему законодательству.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 “О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации“ основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так и, нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Аналогичные положения и порядок их рассмотрения содержат п. 2 Определения от 19.04.2007 N 286-О-О Конституционный Суд
Российской Федерации, ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 АПК РФ.

Следовательно, действие либо бездействие (ненормативный правовой акт) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, могут быть признаны незаконными (недействительными) только при наличии одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (далее - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Как установлено судом, в силу ч. 1 Устава Увельского муниципального района, Увельский муниципальный район является муниципальным образованием в составе Челябинской области и правомочен на своей территории решать
все вопросы местного значения, выполнять полномочия, которыми он наделен законодательством Российской Федерации и Уставом области.

Согласно статье 4 Устава Увельского муниципального района на территории муниципального района осуществляется местное самоуправление.

Местное самоуправление в муниципальном районе осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами Челябинской области.

К вопросам местного значения муниципального района в силу п. 3 ч. 1 ст. 5 Устава Увельского муниципального района относятся, в том числе, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.

В соответствии со ст. 15 Устава к органам местного самоуправления муниципального района относятся: Собрание депутатов, Глава, Администрация.

В силу п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“ (далее - Закон N 137-ФЗ) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

На основании п. 2 ст. 34 ЗК РФ граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 названного Кодекса.

Согласно абз. 4 п. 1 ст. 34 ЗК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или)
в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны, в том числе, обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Как установлено судом, Постановлением Собрания депутатов Увельского муниципального района от 24.02.2000 N 7 утверждено Положение о порядке управления муниципальной собственностью Увельского муниципального образования (далее - Положение N 7), в которое после принятия ЗК РФ (Федеральный закон от 25.10.2001 N 136-ФЗ) не были внесены изменения, в том числе, в соответствии с требованиями статьи 34 ЗК РФ.

Исходя из содержания Положения N 7, он устанавливает общие положения по порядку создания, ликвидации и управления муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, а также порядку владения, пользования и распоряжения имуществом, закрепленным за муниципальными предприятиями и учреждениями, сельсоветами, акциями акционерных обществ, долями (вкладами) в уставных капиталах хозяйственных обществ, муниципальным жилищным фондом, иным движимым и недвижимым имуществом, находящимся в собственности Увельского района, не регламентируя специальные требования к порядку предоставления, в том числе, земельных участков для целей, не связанных со строительством в порядке статьи 34 ЗК РФ.

Постановлением Собрания депутатов Увельского муниципального района от 24.11.2005 N 64 утверждено Положение “О владении, пользовании и распоряжении муниципальным имуществом“ (далее - Положение N 64), в силу пункта 1.1.3 которого, под управлением муниципальной собственностью Увельского района понимается осуществление от имени МО Увельский муниципальный район и в интересах его населения деятельности органов местного самоуправления по реализации в рамках их компетенции, правомочий владения, пользования и распоряжения муниципальной
собственностью Увельского муниципального района (л.д. 129 - 133).

Согласно пункту 1.2 Положения N 64 муниципальную собственность Увельского района составляют, в том числе, земли муниципального образования и другие природные объекты, не переданные в другие формы собственности.

В силу пункта 5.3 Положения N 64 к компетенции Главы в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью относится обеспечение безусловного выполнения на территории требований Конституции Российской Федерации, законов и других нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Глава обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов местного самоуправления.

Исходя из анализа Положения о порядке распоряжения земельными участками на территории Увельского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, являющегося Приложением к Постановлению Главы Администрации Увельского муниципального района от 23.10.2006 N 544 (далее - Положение N 544), усматривается, что данный нормативный правовой акт не регламентирует порядок предоставления земельных участков в зависимости от цели их предоставления, не устанавливает дополнительные требования к заявлению о предоставлении земельных участков, а описывает только механизм распоряжения земельными участками на территории Увельского муниципального района: куда подается заявление, кем рассматривается, кто готовит заключение по заявлению (л.д. 40).

При таких обстоятельствах является обоснованным вывод суда о том, что Положение N 544 является нормативным правовым актом, вынесенным органом местного самоуправления во исполнение пункта 5.3 Положения N 64, т.е. в рамках полномочий Главы по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности, связанной с порядком и условиями передачи объектов муниципальной собственности во временное или постоянное владение, пользование и распоряжение в целях обеспечения исполнения бюджета.

Так же является верным вывод суда о том, что не является обязательным условием для обращения граждан с заявлением о предоставлении земельного участка,
факт опубликования информации данным органом о возможном предоставлении таких участков.

Суд правильно указал, что на территории Увельского муниципального района не принят законодательным органом в установленном порядке и во исполнение требований ч. 1 ст. 34 ЗК РФ акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, в том числе, порядок рассмотрения заявок и принятия решений, не принят.

Действующие на территории Увельского муниципального района нормативные правовые акты - Положение N 7, Положение N 64 и Положение N 544, не являются актами, устанавливающими, в том числе, процедуры и критерии предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, а устанавливают только механизм распоряжения земельными участками на территории Увельского муниципального района.

Вместе с тем, поскольку Собранием депутатов Увельского муниципального района допущено нарушение земельного законодательства, выразившееся в отсутствии на территории муниципального района акта, устанавливающего процедуры и критерии предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, оспоренное решение УФАС в части рекомендации Собранию депутатов Увельского муниципального района принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством обоснованно признано судом законным.

В данной части доводы апелляционная жалоба не содержит.

Правильно применив указанные выше нормы права, а также оценив в порядке, предусмотренном ст.ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеющиеся в материалах дела документы и установленные по делу фактические обстоятельства в их совокупности, суд, не установив необходимой совокупности двух обязательных признаков (незаконность и нарушение прав) пунктов 1 и 2 решения и предписания от 23.12.2009 по делу N 65-07/2009, пришел к обоснованному выводу о недоказанности в действиях заявителя нарушений положений ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Доводы апелляционной жалобы в данной части отклоняются арбитражным судом апелляционной инстанции по указанным выше основаниям и мотивам.

При таких обстоятельствах жалоба удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3 и 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

постановил:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 1 июня 2010 года по делу N А76-3801/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

О.Б.ТИМОХИН

Судьи

Н.Г.ПЛАКСИНА

А.А.АРЯМОВ