Решение Приморского краевого суда от 25.03.2010 N 3-20/10 О признании противоречащими Федеральному закону и недействующими абзацев 1 и 2 пункта 2 и 4 Порядка уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственных гражданских служащих Приморского края, замещающих должности в органах исполнительной власти Приморского края, аппарате Администрации Приморского края, аппарате Губернатора Приморского края, к совершению коррупционных правонарушений, утвержденного постановлением Губернатора Приморского края от 04.02.2010 N 6-пг.

ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

от 25 марта 2010 г. N 3-20/10

Приморский краевой суд в составе:

председательствующего - Хребтовой Н.Л.,

при секретаре Пилипенко А.Ю.,

с участием прокурора Хитрихеевой В.С.,

представителей Губернатора Приморского края Смирновой А.А. и Мех С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Приморского края о признании противоречащими Федеральному закону и недействующими абзацев 1 и 2 пункта 2 и 4 Порядка уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственных гражданских служащих Приморского края, замещающих должности в органах исполнительной власти Приморского края, аппарате Администрации Приморского края, аппарате Губернатора Приморского края, к совершению коррупционных правонарушений, утвержденного постановлением Губернатора Приморского края от 4 февраля

2010 г. N 6-пг,

установил:

прокурор Приморского края обратился в суд заявлением о признании противоречащим закону и недействующим в части нормативно-правового акта Губернатора Приморского края.

В заявлении указано, что постановлением Губернатора Приморского края от 4 февраля 2010 г. N 6-пг утвержден Порядок уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственных гражданских служащих Приморского края, замещающих должности в органах исполнительной власти Приморского края, аппарате Администрации Приморского края, аппарате Губернатора Приморского края, к совершению коррупционных правонарушений (далее - Порядок).

По мнению прокурора, абзацы 1 и 2 пункта 2 и пункт 4 Порядка противоречат требованиям Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ “О противодействии коррупции“ и содержат коррупционные факторы.

Федеральным законом “О противодействии коррупции“ установлена обязанность государственного служащего уведомлять представителя нанимателя (работодателя) обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ч. 1 ст. 9).

В противоречие Федеральному закону абзац 1 пункта 2 Порядка предусмотрел направление уведомления государственного гражданского служащего Приморского края о фактах обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения не представителю нанимателя, которым для него является Губернатор Приморского края, а в управление по координации правоохранительной деятельности Приморского края.

Абзацем 2 пункта 2 Порядка установлен аналогичный способ подачи уведомления в управление по координации для случаев нахождения государственного гражданского служащего вне места службы (командировка, отпуск, временная нетрудоспособность).

Пункт 4 Порядка предписывает, какие действия должно совершить управление по координации правоохранительной деятельности Приморского края после получения вышеуказанного уведомления гражданского служащего Приморского края, а именно, в течение трех рабочих дней осуществить проверку сведений, содержащихся в уведомлении, прилагаемых материалов, провести с государственным гражданским служащим собеседование,

направить на рассмотрение представителя нанимателя уведомление с прилагаемыми материалами для принятия решения о направлении информации в правоохранительные органы.

Таким образом, только после проведения проверки названное управление направляет уведомление на рассмотрение представителю нанимателя.

Прокурор указывает, что оспариваемые нормы Порядка противоречат части 1 статьи 9 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ “О противодействии коррупции“, так как устанавливают процедуру уведомления не представителя нанимателя, а государственного органа исполнительной власти (управления по координации правоохранительной деятельности края). При этом органу исполнительной власти (управлению) предоставляется право самостоятельно проводить проверку изложенных сведений, опрашивать государственного служащего и только после этого направлять уведомление с прилагаемыми материалами Губернатору. Тем самым усматривается коррупционная составляющая, предоставляющая возможность разрешения уведомления государственного служащего от усмотрения органа государственной власти, что может способствовать неисполнению государственными гражданскими служащими Приморского края возложенной на них обязанности по уведомлению представителя нанимателя.

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования и просил признать абзацы 1 и 2 пункта 2 и пункт 4 Порядка недействующими со дня принятия в той части, в какой они исключают поступление непосредственно к Губернатору Приморского края уведомления о фактах обращения в целях склонения государственных гражданских служащих к совершению коррупционных правонарушений до начала проверки сообщенных ими сведений.

Представители Губернатора Приморского края Смирнова А.А. и Мех С.А. заявленные требования не признали, указывая на то, что Губернатор Приморского края как высшее должностное лицо является представителем нанимателя для государственных гражданских служащих Приморского края. В соответствии с частью 5 статьи 9 Федерального закона “О противодействии коррупции“ ему предоставлено право регулирования порядка его уведомления государственными служащими о фактах обращения в целях склонения их к коррупции. Поскольку закон не содержит

требований, в соответствии с которыми государственный служащий обязан принести уведомление непосредственно представителю нанимателя, Губернатор вправе был установить способ его уведомления по своему усмотрению. Такие функции возложены на управление по координации правоохранительной деятельности в соответствии с его спецификой. Управление является промежуточным звеном при передаче представителю нанимателя уведомления государственного служащего. Оно обязано в любом случае направить уведомление Губернатору, а предварительная проверка поступивших сведений предусмотрена в целях предоставления Губернатору наиболее полных и достоверных данных и способствует оперативному принятию решения о направлении уведомления и материалов проверки в правоохранительные органы. Пункты 2 и 4 Порядка коррупционных факторов не содержат, так как не создают возможности для государственного служащего не исполнять обязанность по уведомлению представителя нанимателя. Просили в удовлетворения заявления прокурора отказать.

Суд, выслушав стороны, исследовав материалы дела, полагает, что заявление прокурора подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пп. “б“ ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности.

Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом N 273-ФЗ от 25.12.2008 “О противодействии коррупции“ установлено, что государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений (ч. 1 ст. 9).

Частью 5 ст. 9 указанного ФЗ N

273 предусмотрено, что порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного или муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя (работодателя).

Оспариваемый Порядок принят и утвержден постановлением Губернатора Приморского края N 6-пг от 4 февраля 2010 г. в пределах полномочий Губернатора как представителя нанимателя государственных гражданских служащих Приморского края и во исполнение Федерального закона N 273-ФЗ.

В соответствии с Федеральным законом N 58-ФЗ от 27.05.2003 “О системе государственной службы РФ“ (п. 3 ст. 10) и Федеральным законом N 79-ФЗ от 27.07.2004 “О государственной гражданской службе РФ“ (п. 2 ст. 1) нанимателем государственного гражданского служащего субъекта РФ является соответствующий субъект РФ, а представителем нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия от имени субъекта Российской Федерации.

Законом Приморского края N 284-КЗ от 08.08.2005 “О государственной гражданской службе Приморского края“ установлено, что представителем нанимателя является руководитель государственного органа Приморского края, лицо, замещающее государственную должность Приморского края, либо представители указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Приморского края.

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду статья 34 Устава Приморского края.

Таким образом, Губернатор Приморского края как высшее должностное лицо Приморского края (п. 34 Устава Приморского края) является представителем нанимателя для всех государственных гражданских служащих Приморского края, за исключением тех случаев, когда Положениями об органах исполнительной власти Приморского края установлено иное. В Приморском крае иное предусмотрено для департамента по тарифам, департамента дорожного хозяйства и управления государственной службы

занятости населения.

Данный Порядок распространяется на государственных гражданских служащих Приморского края замещающих должности в органах исполнительной власти, в которых представителем нанимателя является Губернатор Приморского края, аппарате Администрации Приморского края, аппарате Губернатора Приморского края, тем самым принят в пределах полномочий и компетенции Губернатора Приморского края.

Соблюдены требования закона, предъявляемые к форме нормативного правового акта. В силу ч. 2 ст. 44 Устава Приморского края правовые акты Губернатора Приморского края, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений.

Постановление обнародовано в установленном порядке путем опубликования в “Приморской газете“ N 9 (400) 9 февраля 2010 г.

Вместе с тем по своему содержанию постановление Губернатора Приморского края в части абзацев 1 и 2 пункта 2 и пункта 4 Порядка не соответствует Федеральному закону N 273-ФЗ от 25.12.2008 “О противодействии коррупции“ по следующим основаниям.

Исходя из того, что оспариваемый Порядок принят во исполнение Федерального закона N 273-ФЗ, он должен соответствовать требованиям, закрепленным в части 1 статьи 9 этого Закона, то есть обеспечивать реальную возможность государственного служащего уведомить представителя нанимателя обо всех случаях обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

При установлении данного порядка не может допускаться применение способов, необоснованно удлиняющих или затрудняющих процедуру поступления уведомления непосредственно представителю нанимателя (работодателю) для решения вопроса о необходимости его проверки и последующего принятия решения о направлении информации в правоохранительные органы.

Между тем абзацем 1 пункта 2 Порядка предусмотрена подача государственным гражданским служащим уведомления, хотя и на имя Губернатора Приморского края, но не в его адрес, а в управление по координации правоохранительной деятельности Приморского края.

В соответствии с Положением об управлении по координации правоохранительной деятельности Приморского края,

утвержденным постановлением Администрации Приморского края от 06.08.2007 N 197-па, Управление является органом исполнительной власти Приморского края и осуществляет в пределах своих полномочий государственное управление в области миграции, в сфере обеспечения общественной безопасности и правопорядка на территории Приморского края (п. 1 Положения).

Управление формируется Администрацией Приморского края, подчиняется и подотчетно Губернатору Приморского края и вице-губернатору Приморского края. Управление обладает правами юридического лица в объеме, необходимом для реализации своей компетенции (пункты 2 и 5 Положения 197-па).

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: постановление Губернатора Приморского края от 27.06.2007 имеет номер 120-пг, а не 120-па.

В соответствии с постановлением Губернатора Приморского края от 27.06.2007 N 120-па “О структуре органов исполнительной власти Приморского края“ руководство управлением по координации правоохранительной деятельности осуществляет не Губернатор Приморского края, а вице-губернаторы Приморского края.

Таким образом, оспариваемый Порядок обязывает государственного гражданского служащего Приморского края обращаться не к представителю своего нанимателя, которым является Губернатор Приморского края, а в иной орган исполнительной власти Приморского края, обладающий определенной самостоятельностью в принятии решений, а, следовательно, возможностью принятия решения по своему усмотрению.

Согласно Уставу Приморского края Губернатор Приморского края организует и возглавляет исполнительную власть Приморского края, в систему которой входят Администрация Приморского края и иные органы исполнительной власти Приморского края, формируемые Администрацией Приморского края (ст. 41 Устава).

Управление по координации правоохранительной деятельности формируется Администрацией Приморского края. Тогда как деятельность Губернатора Приморского края обеспечивается аппаратом Губернатора Приморского края (часть 6 статьи 34 Устава Приморского края).

С учетом изложенного суд приходит к выводу о противоречии абзацев 1 и 2 пункта 2 Порядка требованиям части 1 статьи 9 Федерального закона “О противодействии коррупции“

как устанавливающих необходимость уведомления государственным гражданским служащим не представителя своего нанимателя (в данном случае Губернатора Приморского края), а иного органа государственной власти, с которым служащий не связан служебными отношениями.

Следует признать противоречащим вышеуказанным требованиям Федерального закона N 273-ФЗ и пункт 4 Порядка, поскольку установленный в нем способ направления представителю нанимателя поступившего в управление уведомления государственного служащего также не соответствует закону по следующим основаниям.

Порядок предусматривает, что в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления управление осуществляет проверку сведений, содержащихся в уведомлении, прилагаемых материалов, проводит с государственным гражданским служащим собеседование и направляет на рассмотрение представителя нанимателя уведомление с прилагаемыми материалами.

Таким образом, установленная процедура не предполагает оперативную передачу зарегистрированного уведомления представителю нанимателя, а допускает назначение и проведение его проверки до извещения представителя нанимателя о поступлении обращения государственного служащего.

При этом проверка управлением по координации правоохранительной деятельности проводится не по поручению представителя нанимателя, а по своему усмотрению, с опросом государственного гражданского служащего, ее результаты (материалы проверки) оформляются в зависимости от субъективного мнения должностных лиц управления и уже в таком виде поступают представителю нанимателя вместе с уведомлением государственного гражданского служащего. Суд полагает, что в этом случае допускается возможность рассмотрения уведомления и принятия по нему решения в зависимости от усмотрения органа государственной власти (управления).

Тем самым содержание пункта 4 Порядка не является определенным и может вызывать неоднозначное толкование. В соответствии с действовавшей на момент принятия Порядка Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N

196 г., коррупционными факторами являлись факторы системного характера - нормативные коллизии. Согласно п. 10 Методики (утратила силу с 13 марта 2010 г. в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 29.02.2010 N 96) на наличие коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (п. 10).

В настоящее время, как обоснованно указывает прокурор, оспариваемые нормы содержат коррупционный фактор в виде двусмысленности терминов, а также двусмысленности действий, направленных на реализацию государственным гражданским служащим своей обязанности по уведомлению представителя нанимателя (пп. “в“ п. 3 новой Методики, утвержденной вышеуказанным Постановлением Правительства РФ N 96).

В подтверждение правомерности принятия оспариваемого Порядка и отсутствия в нем противоречащих закону норм представители Губернатора Приморского края ссылались на экспертное заключение Управления Министерства юстиции по Приморскому краю от 4 марта 2010 г. N 2-10/045.

Однако данное заключение не содержит сведений о проведении экспертизы на коррупциогенность, в связи с чем оно расценивается судом как обычная юридическая экспертиза нормативного правового акта. При этом суд учитывает, что само по себе проведение экспертизы не исключает возможности признания судом некоторых положений постановления не соответствующими нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Исходя из того, что по смыслу Федерального закона “О противодействии коррупции“ предусматривается уведомление представителя нанимателя гражданским служащим до начала проверки сообщенных им сведений и самим гражданским служащим, а не иным лицом, оспариваемые прокурором нормы подлежат признанию недействующими в части, исключающей поступление непосредственно к Губернатору Приморского края уведомления о фактах склонения государственного гражданского служащего к совершению коррупционных правонарушений до начала проверки сообщенных им сведений.

В соответствии с частью 2

статьи 253 ГПК РФ постановление Губернатора Приморского края подлежит признанию недействующим в указанной части со дня его принятия.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 195, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

решил:

Заявление прокурора Приморского края удовлетворить.

Признать противоречащими закону и недействующими со дня принятия абзацы 1 и 2 пункта 2 и пункт 4 Порядка уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственных гражданских служащих Приморского края, замещающих должности в органах исполнительной власти Приморского края, аппарате Администрации Приморского края, аппарате Губернатора Приморского края, к совершению коррупционных правонарушений, утвержденного постановлением Губернатора Приморского края от 4 февраля 2010 г. N 6-пг, в части, исключающей поступление непосредственно к Губернатору Приморского края уведомления о фактах обращения в целях склонения государственных гражданских служащих Приморского края к совершению коррупционных правонарушений до начала проверки сообщенных ими сведений.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия судом решения в окончательной форме путем подачи кассационной жалобы или принесения кассационного представления через Приморский краевой суд.

Судья

Н.Л.ХРЕБТОВА