Решения и определения судов

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 08.07.2010 по делу N А33-4814/2010 По делу об отмене постановления о привлечении к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при складировании и захоронении опасных для здоровья людей и окружающей среды отходов производства и потребления.

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 8 июля 2010 г. по делу N А33-4814/2010

Резолютивная часть постановления объявлена “01“ июля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен “08“ июля 2010 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бычковой О.И.,

судей: Дунаевой Л.А., Демидовой Н.М.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Плинокосовой М.А.,

при участии представителей:

администрации Курагинского района Красноярского края - Сакутина А.В., по доверенности от 23.06.2010 N 700,

Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю - Лузиной Н.Н., по доверенности от 02.03.2010 N СК-3943,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
по Красноярскому краю на решение Арбитражного суда Красноярского края от “22“ апреля 2010 года по делу N А33-4814/2010, принятое судьей Гурским А.Ф.,

установил:

администрация п. Курагино обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю о признании незаконным и отмене постановления от 25.03.2010 N 89 по делу об административном правонарушении.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 22 апреля 2010 года заявленные требования удовлетворены, постановление от 25.03.2010 N 89 Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю признано незаконным и отменено.

Не согласившись с данным судебным актом, административный орган обратился с апелляционной жалобой в Третий арбитражный апелляционный суд, мотивируя следующими доводами:

- не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что из материалов дела не усматривается, что захламление и загрязнение земельного участка явилось результатом деятельности администрации как юридического лица;

- вывод суда о том, что сбор, складирование, использование, сжигание, переработка, обезвреживание, транспортировка, захоронение и иное обращение с отходами производства и потребления или иными опасными веществами не относится к компетенции администрации, не соответствует действительности.

Администрация п. Курагино считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным по основаниям, изложенным отзыве на апелляционную жалобу и дополнении к отзыву.

Представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю заявил ходатайство о приобщении к материалам дела проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденного главой администрации п. Курагино 04.06.2004, пояснил, что приобщает данный документ в качестве доказательства обращения с
отходами администрации п. Курагино, пояснил, что на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции, данного документа у Управления не было.

Администрация не возражала против приобщения дополнительного документа.

В силу части 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дополнительные документы принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, независящим от него, и суд признает эти причины уважительными.

Рассмотрев заявленное ходатайство, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что Управление обосновало невозможность представления документов в суд первой инстанции по независящим от него причинам, удовлетворил ходатайство о приобщении документов к материалам дела, указанный документ приобщен к материалам дела как представленный в обоснование возражений против отзыва на апелляционную жалобу.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв с 11-30 часов 24 июня 2010 года до 10-00 часов 01 июля 2010 года.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

10.02.2010 прокуратурой Курагинского района совместно с межрайонным отделом по ветеринарному и фитосанитарному надзору по южной группе районов Управления Россельхознадзора по Красноярскому краю проведена проверка исполнения экологического и санитарно-эпидемиологического законодательства администрацией Курагинского района, в ходе которой установлено следующее:

в соответствии со свидетельством от 16.02.1993 N 196 ГУСП ОПХ “Курагинское“ СО Россельхозакадемии предоставлен земельный участок сельскохозяйственного назначения N 51 на праве бессрочного (постоянного) пользования с кадастровым номером 24:23:1601001:262.

К указанному земельному участку с восточной стороны примыкает территория поселковой свалки. Данная территория используется коммунальными службами и населением п. Курагино для складирования
хозяйственно-бытовых и производственных отходов. Ограждение территории под складирование мусора отсутствует.

На момент проведения проверки прилегающий к свалке земельный участок N 51 загрязнен и захламлен опасными для здоровья людей и окружающей среды отходами производства и потребления, площадь захламления составляет 1 гектар.

Изложенные обстоятельства явились основанием для вынесения прокурором Курагинского района 25.02.2010 постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении Администрации.

Постановлением от 25.03.2010 N 89 по делу об административном правонарушении, вынесенным главным государственным санитарным врачом по Курагинскому району Радченко С.А., администрация Курагинского района привлечена к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 100000 рублей.

Администрация данное постановление считает не соответствующим действующему законодательству, нарушающим его права и законные интересы, в связи с чем, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления.

Оценив представленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В силу статьи 123 Конституции Российской Федерации, статей 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дела об оспаривании
решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии со статьей 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно статье 24.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Генеральный Прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

В соответствии со статьей 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прокурор в
пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 25.02.2010 вынесено уполномоченным лицом.

Постановление от 25.03.2010 N 89 по делу об административном правонарушении, вынесено уполномоченным должностным лицом - главным государственным санитарным врачом по Курагинскому району Радченко С.А. - в пределах своей компетенции.

Как следует из содержания статей 2.1, 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в целях установления состава правонарушения необходимо установить наличие четырех элементов: объекта правонарушения, объективной стороны правонарушения, субъекта правонарушения, субъективной стороны правонарушения.

В соответствии со статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении выяснению подлежат:

1) наличие события административного правонарушения;

2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;

3) виновность лица в совершении административного правонарушения;

4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;

5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением;

6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;

7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Данные обстоятельства подлежат доказыванию путем представления административным органом соответствующих доказательств.

Статьей 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном настоящим Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

Согласно части 1 статьи 67 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд
принимает только те доказательства, которые имеют отношение к рассматриваемому делу. В силу статьи 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами.

В соответствии со статьей 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

Судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу (статья 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Экологические и санитарно-эпидемиологические требования при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами предусмотрены Федеральными законами “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“, “Об охране окружающей среды“, “Об отходах производства и потребления“, “Об охране атмосферного воздуха“.

В силу Федерального закона “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“ отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1 “Об отходах производства и потребления“, отходы производства
и потребления - это остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; обращение с отходами - деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

В силу статьи 11 “Об отходах производства и потребления“, индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека; разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования.

На основании статьи 13 “Об отходах производства и потребления“ территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 7 Федерального закона “Об охране окружающей среды“ к вопросам местного значения городских и сельских поселений относится: организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Аналогичное положение закреплено пунктом 18 части 1 статьи 14 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, состоит в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Согласно статье 8 Федерального закона “Об отходах производства и потребления“ полномочия
органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами между органами местного самоуправления различного уровня (между поселением и районом) распределены следующим образом: к полномочиям органов местного самоуправления поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а к полномочиям органов муниципальных районов - организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Согласно уставу муниципального образования Курагинский район Красноярского края заявитель является самостоятельным муниципальным образованием, созданным для решения вопросов местного значения, к одному из которых относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Статьей 7 Устава муниципального образования поселок Курагино Красноярского края установлены вопросы местного значения поселка, к которым в том числе относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Исходя из толкования данных правовых норм Администрация, с одной стороны, как юридическое лицо выступает субъектом деятельности по обращению с отходами, а с другой стороны - органом управления, осуществляющим организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципального образования.

Межгосударственным стандартом ГОСТом 30772-2001 “Ресурсосбережение. Обращение с отходами“, утвержденным Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии 28.12.2001 N 607-ст установлены термины и определения основных понятий, необходимых для регулирования, организации, проведения работ, а также нормативно-методического обеспечении при обращении с отходами: твердыми, жидкими (сбросами), газообразными (выбросами), шламами и смесями на различных этапах и технологического цикла, и распространяется на ликвидацию любых объектов, идентифицированных как отходы, которые могут рассматриваться как биосферозагрязнители.

В соответствии с пунктами 5.26, 3.1 указанного ГОСТа под сбором отходов понимается: деятельность, связанная с изъятием отходов в течение определенного времени из мест их образования, для обеспечения последующих работ по обращению с отходами, под отходами понимаются:
остатки продуктов или дополнительный продукт, образующиеся в процессе или по завершении определенной деятельности и не используемые в непосредственной связи с этой деятельностью (различают отходы производства и отходы потребления).

В соответствии с пунктом 3.11 ГОСТа 30772-2001 к отходам производства относятся: остатки сырья, материалов, веществ, изделий, предметов, образовавшиеся в процессе производства продукции, выполнения работ (услуг) и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства. К отходам производства относятся образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения в данном производстве: вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых, отходы сельского хозяйства, твердые вещества, улавливаемые при очистке отходящих технологических газов и сточных вод и т.п.

Пунктом 3.12 ГОСТа 30772-2001 определено понятие отходов потребления - остатки веществ, материалов, предметов, изделий, товаров (продукции или изделий), частично или полностью утративших свои первоначальные потребительские свойства для использования по прямому или косвенному назначению в результате физического или морального износа в процессах общественного или личного потребления (жизнедеятельности), использования или эксплуатации. К отходам потребления относят полуфабрикаты, изделия (продукцию) или продукты, утратившие свои потребительские свойства, установленные в сопроводительной эксплуатационной документации. К отходам потребления относятся в основном твердые, порошкообразные и пастообразные отходы (мусор, стеклобой, лом, макулатуру, пищевые отходы, тряпье и др.), образующиеся в населенных пунктах в результате жизнедеятельности людей.

Пунктом 3.21 указанного ГОСТа установлено понятие бытовых отходов, к которым относятся: отходы потребления, образующиеся в бытовых условиях в результате жизнедеятельности населения.

Под мусором понимают: мелкие неоднородные сухие или влажные отходы (пункт 3.47 ГОСТа 30772-2001).

В соответствии с пунктами 5.33, 5.38, 5.30, 5.56, 4.9, 5.21 ГОСТа 30772-2001 установлено, что:

- переработка отходов - деятельность, связанная с выполнением технологических процессов по обращению с отходами для обеспечения повторного использования в народном хозяйстве полученных сырья, энергии, изделий и материалов;

- утилизация отходов - деятельность, связанная с использованием отходов на этапах их технологического цикла, и/или обеспечение повторного (вторичного) использования или переработки списанных изделий. Примечание: в процессах утилизации перерабатывают отслуживающие установленный срок и/или отбракованные изделия, материалы, упаковку, другие твердые отходы, а также жидкие сбросы и газообразные выбросы;

- обращение с отходами - виды деятельности, связанные с документированными (в том числе паспортизированными) организационно-техническими операциями регулирования работ с отходами, включая предупреждение, минимизацию, учет и контроль образования, накопления отходов, а так же их сбор, размещение, утилизацию, обезвреживание, транспортирование, хранение, захоронение, уничтожение и трансграничные перемещения;

- размещение отходов - деятельность, связанная с завершением комплекса операций по осуществлению хранения и/или захоронение отходов;

- хранение отходов - режим (вид) существования отходов, заключающийся в их нахождении в определенном месте, в определенных заданных или известных условиях, в течении определенного интервала времени, с целью последующей обработки, транспортирования, использования, уничтожения или захоронения;

- захоронение отходов - размещение отходов в назначенном месте для хранения в течение неограниченного срока, исключающее опасное воздействие захороненных отходов на незащищенных людей и окружающую природную среду;

- технологический цикл - последовательность технологических процессов ликвидации конкретного отхода.

Таким образом, из приведенных выше понятий следует, что под утилизацией отходов понимается деятельность, связанная с использованием отходов на этапах их технологического цикла, то есть складирование твердых бытовых отходов, уплотнение твердых бытовых отходов и его промежуточная или окончательная изоляция.

Из анализа вышеперечисленных положений федеральных законов, анализа положений Уставов муниципальных образований следует, что обязанность по организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в Курагинском районе, а следовательно и по захоронению и уничтожению отходов, возложена на муниципальное образование Курагинский район, который, в свою очередь, обязан организовать эксплуатацию в муниципальном районе объекта размещения твердых бытовых отходов.

Сбор, складирование, использование, сжигание, переработка, обезвреживание, транспортировка, захоронение и иное обращение с отходами производства и потребления или иными опасными веществами не относятся к компетенции Администрации.

Субъектом названного административного правонарушения являются граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами.

Из материалов дела не усматривается, что загрязнение и захламление отходами земельного участка сельскохозяйственного назначения явилось результатом деятельности Администрации как юридического лица, осуществляющего деятельность по обращению с отходами.

Ненадлежащее исполнение Администрацией полномочий в части организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории п. Курагино не образует состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии со свидетельством N 196 от 16.02.1993 г. ГУСП ОПХ “Курагинское“ СО Россельхозакадемии предоставлен земельный участок сельскохозяйственного назначения N 51 на праве бессрочного (постоянного) пользования с кадастровым номером N 24:23:1601001:262.

К данному земельному участку с восточной стороны примыкает территория поселковой свалки. Данная территория используется коммунальными службами и населением п. Курагино для складирования хозяйственно-бытовых и производственных отходов. Ограждение территории под складирование мусора отсутствует.

Захламление и загрязнение прилегающего к свалке земельного участка сельскохозяйственного назначения N 51 отходами производства и потребления, является следствием неисполнения муниципальным образованием Курагинский район обязанности по организации эксплуатации объекта размещения твердых бытовых отходов, прилегающего к земельному участку сельскохозяйственного назначения N 51.

Таким образом, административным органом не доказана вина администрации п. Курагино в совершении вменяемого ей административного правонарушения.

Проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденный главой администрации п. Курагино 04.06.2004, приобщенный в качестве доказательства обращения с отходами администрации п. Курагино не принимается судом апелляционной инстанции как доказательство состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи со следующим.

В соответствии с пунктом 3 статьи 18 Федерального закона “Об отходах производства и потребления“ проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение разрабатываются только для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы. Администрация п. Курагино является органом исполнительной власти муниципального образования поселок Курагино и не является юридическим лицом, в результате деятельности которого образуются отходы.

При изложенных обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отмены решения суда первой инстанции от 22 апреля 2010 года и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Красноярского края от “22“ апреля 2010 года по делу N А33-4814/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение.

Председательствующий

О.И.БЫЧКОВА

Судьи:

Л.А.ДУНАЕВА

Н.М.ДЕМИДОВА