Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10.02.2010 по делу N А33-11597/2009 По делу о признании недействительным представления органа финансово-бюджетного надзора о ненадлежащем исполнении бюджета.
ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУДПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 февраля 2010 г. по делу N А33-11597/2009
Резолютивная часть постановления объявлена “03“ февраля 2010 года.
Полный текст постановления изготовлен “10“ февраля 2010 года.
Третий арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Борисова Г.Н.,
судей: Дунаевой Л.А., Первухиной Л.Ф.
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Скрипниковой И.П.,
при участии:
от заявителя (федерального государственного учреждения здравоохранения “Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае“) - Дроздовой Т.С., представителя по доверенности от 20.01.2010 N 21; Пашенных Т.Г., представителя по доверенности от 20.01.2010 N 22; Чернышевой О.Ю., представителя по доверенности от 28.09.2009 N 105;
от ответчика (Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае) - Сафьяновой Е.Г., представителя по доверенности от 11.01.2010 N 1;
рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы федерального государственного учреждения здравоохранения “Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае“ и Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае
на решение Арбитражного суда Красноярского края
от “20“ октября 2009 года по делу N А33-11597/2009, принятое судьей Ивановой Е.А.,
установил:
федеральное государственное учреждение здравоохранения “Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае“ (далее - учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Красноярском крае (далее - управление, административный орган) о признании недействительным представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 09.06 2009 N 03-11-136.
Решением Арбитражного суда Красноярского края от 20 октября 2009 года заявленное требование удовлетворено частично, признаны недействительными пункты 1, 2, 3 первого раздела представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 09.06 2009 N 03-11-136, в остальной части заявленного требования отказано.
Учреждение и административный орган обратились в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами на решение суда первой инстанции.
Из апелляционной жалобы управления следует, что в нарушение пункта 3 статьи 219, статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации учреждением приняты обязательства, превышающие доведенные лимиты бюджетных средств на 1070 рублей 70 копеек. Допущенное нарушение подтверждено оборотно-сальдовой ведомостью и анализом исполнения сметы доходов и расходов за 2008 год.
Управление считает, что в нарушение требований бюджетного законодательства учреждением не начислены и не проведены по учету суммы арендной платы, учитывая, что фактическим арендодателем государственного имущества выступало учреждение, в бухгалтерском учете которого в целях обложения налогом на прибыль подлежали отражению операции по аренде имущества.
По мнению административного органа, в нарушение положений бюджетного законодательства учреждением не осуществлена государственная регистрация права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок.
Также управление полагает, что оспариваемое предписание не носит властно-распорядительного характера, не является ненормативным правовым актом и не нарушает права и законные интересы заявителя, не подлежит обжалованию в арбитражном суде, поэтому в силу пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по делу следует прекратить.
Из апелляционной жалобы учреждения следует, что им не допущено нарушений исполнения бюджета и бюджетного законодательства Российской Федерации, так как бланки строгой отчетности были приобретены для филиалов, находящихся на самостоятельном балансе и осуществляющих самостоятельный бюджетный учет, оплата бланков производилась за счет отчислений филиалов, поэтому бланки строгой отчетности учитывались на забалансовом счете как в количественном, так и в денежном выражении по фактической стоимости. Установленный порядок учета был необходим для ведения единого учета оборота бланков по филиалам, а также для учета внутриведомственных расчетов между учреждением и филиалами.
Апелляционные жалобы рассматриваются в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.
Заявитель зарегистрирован в качестве юридического лица в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным номером 1052463018475.
На основании удостоверения на проведение проверки (ревизии) от 17.04.2009 N 136 уполномоченными должностными лицами управления в период с 20.04.2009 по 25.05.2009 проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности заявителя за 2008 год.
По результатам проверки составлен акт от 25.05.2009, в котором отражены следующие нарушения:
- приняты обязательства, превышающие доведенные лимиты бюджетных обязательств;
- завышена стоимость бланков строгой отчетности на сумму 2 847 887 рублей 12 копеек в справке о наличии имущества и обязательств на забалансовых счетах ф.0503130 на 01.01.2009;
- не начислена и не проведена по учету сумма арендной платы в размере 1 663 787 рублей 18 копеек;
- не осуществлена государственная регистрация права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок кадастровой стоимостью 64 265 221 рубль.
Представлением о ненадлежащим исполнении бюджета от 09.06.2009 N 03-11-136 руководителю заявителя (главному врачу Скударнову С.Е.) предложено рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения следующих нарушений: раздел I, пункт 1 - по подстатье 221 “Услуги связи“ приняты обязательства, превышающие доведенные лимиты бюджетных обязательств (нарушение статьи 219, пункта 3 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации); пункт 2 - за 2008 год не начислена и не проведена по учету сумма арендной платы (нарушение писем Минфина России от 11.12.2006 N 03-03-04/4/188, от 13.12.2005 N 42-7.1-01/2.2-371); пункт 3 - не осуществлена государственная регистрация права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок (нарушение статей 131, 164 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 4 Федерального закона от 21,07.1997 N 122-ФЗ “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество“); раздел II, пункт 1 - бланки строгой отчетности не учитывались в условной оценке 1 рубль за 1 бланк (нарушение пункта 236 Инструкции по бюджетному учету от 10.02.2006 N 25н).
Заявитель оспорил представление от 09.06.2009 N 03-11-136 в судебном порядке, полагая, что данный акт не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы.
Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.
Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.
В силу части 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и незаконно возлагает на них какие-либо обязанности.
Под ненормативным актом, который может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.
Из материалов дела следует, что оспариваемое представление вынесено учреждению с целью принятия мер по устранению нарушений, выявленных по результатам проверки, и содержит требования, обязывающие учреждение принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и информировать о результатах рассмотрения представления, а также об ответственности за невыполнение данного представления.
Принимая во внимание приведенные выше нормативные положения и содержание указанного акта, суд апелляционной инстанции считает, что представление, вынесенное в адрес заявителя, носит императивный характер, содержит обязательные для заявителя предписания, неисполнение которых может повлечь неблагоприятные для него последствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Вышеприведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что представление может быть оспорено в арбитражном суде как ненормативный правовой акт в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя.
В тексте документа, видимо, допущена опечатка: Постановление Правительства РФ N 278 имеет дату 15.06.2004, а не 18.06.2004.
Суд первой инстанции, учитывая положения статьи 266, части 1 статьи 268, пунктов 1 и 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 198 “Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора“, пунктов 1, 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.06.2004 N 278, пунктов 5.1.1, 5.14.1, 5.14.3, 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина России от 11.07.2005 N 89н, сделал правильный вывод о том, что представление от 09.06.2009 N 03-11-136 о ненадлежащем исполнении бюджета вынесено уполномоченным государственным органом.
В соответствии с положениями статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах результативности и эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.
В ходе проведения проверки административным органом установлено, что по подстатье 221 “Услуги связи“ бюджетные ассигнования доведены в сумме 973 400 рублей, кассовые расходы произведены в сумме 973 400 рублей, расходы учреждения превысили кассовые расходы на 1070 рублей 70 копеек за счет погашения дебиторской задолженности по счету 120604 “Расчеты по выданным авансам за услуги связи“.
На подстатью 221 классификации операций сектора государственного управления относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате договоров на приобретение услуг связи для государственных (муниципальных) нужд.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации лимит бюджетных обязательств - объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде); бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году; расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
В соответствии с пунктом 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.
Пунктом 3 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря. До последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате в установленном порядке бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета.
Из пункта 4 указанной статьи следует, что не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.
ОАО “Сибирьтелеком“ (оператор) и ФГУЗ “Центр гигиены и эпидемиологии в Эвенкийском автономном округе“ (абонент) заключен договор от 01.01.2007 N 130086, предметом которого является оказание абоненту услуг электросвязи. Пунктом 3.5 данного договора предусмотрено, что абонент в целях пользования услугами в расчетном периоде в течение 15 дней с момента выставления счета путем наличных и (или) безналичных расчетов вносит аванс в размере не менее стоимости услуг, оказанных абоненту в прошлом расчетном периоде.
В балансе ФГУЗ “Центр гигиены и эпидемиологии в Эвенкийском автономном округе“ на 01.01.2008 расчеты по выданным авансам на конец отчетного периода составили 1070 рублей 70 копеек, то есть данная сумма аванса перешла с 2007 года.
На основании приказа Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 10.12.2007 N 355 ФГУЗ “Центр гигиены и эпидемиологии в Эвенкийском автономном округе“ реорганизовано путем присоединения к учреждению.
Согласно акту приема-передачи обязательств ФГУЗ “Центр гигиены и эпидемиологии в Эвенкийском автономном округе“ передало, а заявитель принял обязательства, включая выданные авансы на момент передачи в размере 14 657 рублей 48 копеек (в том числе 1070 рублей 70 копеек по услугам связи).
Руководствуясь пунктом 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 14.11.2007 N 778 “О мерах реализации Федерального закона “О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов“, предоставляющим право получателям средств федерального бюджета при заключении договоров об оказании услуг предусматривать авансовые платежи, учитывая, что сумма 1070 рублей перешла от ФГУЗ “Центр гигиены и эпидемиологии в Эвенкийском автономном округе“ в результате реорганизации, является авансом для расчета по услугам связи, представленным из средств федерального бюджета в 2007 году, суд сделал правильный вывод о том, что у учреждения в 2008 году отсутствовало превышение лимитов расходных обязательств.
Управление в оспариваемом представлении указало, что заявителем в нарушение писем Минфина России от 11.12.2006 N 03-03-04/4/188 и от 13.12.2005 N 42-7.1-01/2.2-371 не начислена и не проведена по учету арендная плата за 2008 год в сумме 1 663 787 рублей 18 копеек.
Из акта проверки следует, что в период с 01.01.2008 по 30.06.2008 действовало 22 договора аренды помещений общей площадью 4016,63 кв. м, с 01.07.2008 по 31.12.2008 - 9 договоров аренды общей площадью 2662,3 кв. м, на момент проверки действовало три договора аренды помещений общей площадью 600,6 кв. м. Предусмотренные законодательством процедуры по заключению и пролонгации договоров аренды, проведение рыночной оценки размера арендной платы, установление сроков оплаты, расчет арендной платы осуществлялись Росимуществом по Красноярскому краю.
Согласно пункту 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.1998 N 685 “О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества“ арендатор перечисляет арендную плату на лицевой счет соответствующего Территориального органа Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, открытый им в органах федерального казначейства.
Инструкция по бюджетному учету, утвержденная Приказом Минфина России от 10.02.2006 N 25н, устанавливает порядок отражения в бюджетном учете операций, которые совершают бюджетные учреждения. Непосредственно названной инструкцией не определен порядок отражения бюджетными учреждениями в учете сумм арендной платы, уплачиваемых арендаторами государственного имущества и зачисляемые на счета федерального казначейства.
В письме Минфина России от 13.12.2005 N 42-7.1-01/2.2-371 приведены бухгалтерские записи по операциям, связанным со сдачей в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности. При этом определено, что начисление дохода по указанной операции и отражение поступлений средств в бюджет одновременно производит администратор указанных поступлений в бюджет - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, а балансодержатель отражает начисление дебиторской задолженности арендатора по арендной плате и одновременно его кредиторскую задолженность перед бюджетом.
Апелляционный суд считает правильным вывод суда о том, что письма Минфина России от 11.12.2006 N 03-03-04/4/188 и от 13.12.2005 N 42-7.1-01/2.2-371 не являются нормативными актами, носят рекомендательный характер и не влекут правовых последствий, следовательно, неисполнение учреждением положений данных писем, касающихся учета суммы арендной платы, не является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Довод апелляционной жалобы административного органа о том, что обязательное отражение операций по аренде имущества необходимо для обложения сумм арендной платы налогом на прибыль и неисполнение указанной обязанности влечет образование недоимки по указанному налогу, не может быть принят во внимание, поскольку Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль в финансово-бюджетной сфере за использованием бюджетных средств, а контроль и надзор за своевременной и полной уплатой налогов, то есть поступлением налогов в бюджет, осуществляет Федеральная налоговая служба.
Следовательно, контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения учреждением в соответствующий бюджет налогов и сборов, в том числе налога на прибыль, не относится к компетенции ответчика.
За учреждением на праве постоянного (бессрочного) пользования закреплены земельные участки общей площадью 56619,66 кв. м, кадастровой стоимостью 109 985 441 рубль 41 копейка, не осуществлена государственная регистрация земельного участка N 1, расположенного по адресу: г. Красноярск, ул. Сопочная, 38.
Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Красноярском крае проведена внеплановая проверка сохранности и использования по назначению федерального имущества, закрепленного на праве оперативного управления за учреждением. Из акта проверки от 19.08.2009 следует, что учреждению предоставлено в постоянное (бессрочное) пользование 32 земельных участка. Право постоянного (бессрочного) пользования зарегистрировано в установленном порядке на все земельные участки, за исключением земельного участка N 1 (г. Красноярск, ул. Сопочная, 38), что заявителем не оспаривается.
Согласно представленным в материалы дела документам земельный участок, расположенный в Октябрьском районе г. Красноярска по улице Сопочная, 38, является федеральной собственностью и на основании свидетельства от 10.08.1992 передан учреждению в пользование.
Земельные участки, на которых размещаются здания и сооружения учреждения, безвозмездно предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности и другие вещные права на земельный участок, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации, которая в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним“ является единственным доказательством существования зарегистрированного права.
Вместе с тем, апелляционный суд считает обоснованным вывод суда о том, что управлением не представлены доказательства, свидетельствующие о нарушении заявителем бюджетного законодательства по данному эпизоду, не указаны нормы бюджетного законодательства, которые нарушены учреждением, поэтому у административного органа отсутствовали основания для вынесения оспариваемого представления в части нарушения учреждением статей 131, 164 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 4 Федерального закона от 21,07.1997 N 122-ФЗ “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним“ в связи с неосуществлением государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок.
Ссылка административного органа на то, что в соответствии с предоставленными полномочиями территориальные органы Росфиннадзора осуществляют финансовый контроль за использованием материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, не может быть принята во внимание, так как отсутствуют доказательства регистрации права федеральной собственности на вышеуказанный земельный участок.
Из акта проверки следует, что по состоянию на 01.01.2009 на забалансовом счете 03 “Бланки строгой отчетности“ числились бланки в количестве 219 383 штуки на общую сумму 3 067 270 рублей 12 копеек. Данные бланки не учитывались в условной оценке 1 рубль за 1 бланк, в результате в справке о наличии имущества и обязательств на забалансовых счетах ф. 0503130 на 01.01.2009 стоимость бланков завышена на сумму 2 847 887 рублей 12 копеек.
Завышение стоимости бланков является нарушением пункта 236 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина Российской Федерации от 10.02.2006 N 25н (далее - Инструкция), подлежащей применению к спорным правоотношениям.
Согласно пункту 236 Инструкции на забалансовых счетах учитываются ценности, временно находящиеся в учреждении и не принадлежащие ему (арендованные основные средства, материальные ценности, принятые на ответственное хранение или в переработку), а также бланки строгой отчетности, путевки в дома отдыха и санатории и др. Учет на забалансовых счетах ведется по простой системе.
Для учета бланков строгой отчетности применяется забалансовый счет 03 “Бланки строгой отчетности“, на котором учитываются находящиеся на хранении и выдаваемые под отчет бланки ценных бумаг - квитанционные книжки, аттестаты, дипломы, бланки удостоверений, бланки трудовых книжек и вкладыши к ним и т.п. Бланки строгой отчетности учитываются в условной оценке 1 рубль за 1 бланк.
Учреждением и ФГУЗ “Информационно-методическим центом “Экспертиза“ 10.01.2008 заключен государственный контракт N 1/БП на поставку бланков строгой отчетности (санитарно-эпидемиологических заключений, личных медицинских книжек, санитарных паспортов), которые были приобретены для филиалов, находящихся на самостоятельном балансе и осуществляющих самостоятельный бюджетный учет.
Заявитель считает, что правильно учитывал бланки строгой отчетности на забалансовом счете по фактической стоимости, поскольку оплата бланков производилась за счет 10% отчислений от филиалов, бланки передавались для работы в филиалы по представленным ими заявкам, для чего выписывается требование - накладная на получение бланков строгой отчетности на материально-ответственное лицо с указанием количества передаваемых бланков и их фактической стоимости.
Суд апелляционной инстанции считает данный доводы заявителя необоснованными, так как требования Инструкции, регулирующие порядок учета бланков строгой отчетности, подлежали исполнению учреждением независимо от сложившихся отношений с филиалами, иное толкование противоречит единому порядку ведения бюджетного учета.
С учетом изложенного выводы суда первой инстанции о недействительности пунктов 1, 2, 3 раздела 1 оспариваемого представления соответствуют закону и фактическим обстоятельствам, поэтому Третий арбитражный апелляционный суд не имеет оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда и удовлетворения апелляционных жалоб.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд
постановил:
Решение Арбитражного суда Красноярского края от “20“ октября 2009 года по делу N А33-11597/2009 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.
Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение.
Председательствующий
Г.Н.БОРИСОВ
Судьи
Л.А.ДУНАЕВА
Л.Ф.ПЕРВУХИНА