Решения и постановления судов

Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 31.08.2010 по делу N А82-2669/2010 По делу о признании незаконными действий уполномоченного органа, выразившихся в отказе дать заключение о соответствии использования земельного участка для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения.

ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 31 августа 2010 г. по делу N А82-2669/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 24 августа 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 августа 2010 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Чулковым Р.А.,

без участия в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Переславля-Залесского

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.06.2010 по делу N А82-2669/2010, принятое судом в составе судьи Сурововой М.В.,

по заявлению Администрации г. Переславля-Залесского

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области

о
признании отказа незаконным,

установил:

Администрация г. Переславля-Залесского (далее - Администрация, заявитель) обратилась с заявлением в Арбитражный суд Ярославской области к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области (далее - Управление Роспотребнадзора, ответчик) о признании незаконными действий Управления, выразившихся в отказе дать заключение о соответствии использования земельного участка по ул. Урицкого г. Переславля-Залесского для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 16.06.2010 в удовлетворении требований заявителя отказано.

Администрация с принятым решением суда не согласна, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, вынести по делу новое решение, которым заявление Администрации удовлетворить.

Заявитель указывает в апелляционной жалобе, что судом неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела; не доказаны имеющие значение для дела обстоятельства; неправильно применены нормы материального и процессуального права; выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Данное мнение Администрации аргументировано тем, что судом: 1) не мотивировано, почему оспариваемые действия не могут быть признаны незаконными, и не указано со ссылкой на нормативные акты, почему суд считает оспариваемые действия законными; 2) вопрос о статусе кладбища, находящегося вблизи спорного земельного участка, не исследован надлежащим образом, соответствующий вывод в решении отсутствует, также не содержит правового обоснования позиция суда относительно
статуса спорного земельного участка (какая санитарно-защитная зона должна быть установлена); 3) не исследованы и оставлены без правовой оценки обстоятельство соответствия спорного земельного участка для строительства жилых домов и дошкольного учреждения санитарным правилам N 2.1.2.1002-00 “Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям“ (далее - СанПиН 2.1.2.1002-00), удостоверенного санитарно-эпидемиологическим заключением от 27.04.2005, а также доводы Администрации о возможном сокращении размеров санитарно-защитной зоны в соответствии с пунктами 2.10., 2.11., 4.3., 4.4., 4.5. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 “Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов“ (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), о целевом назначении земельного участка (комплексное освоение в целях жилищного строительства), которое предполагает в силу статьи 30.2. Земельного кодекса Российской Федерации проведение планировки, по результатам которой жилые дома могли быть расположены за пределами санитарно-защитной зоны, что Управлением Роспотребнадзора не учтено и в выдаче заключения отказано без выезда на место.

Управление Роспотребнадзора в отзыве на апелляционную жалобу считает обращение Администрации с просьбой о выдаче заключения на спорный земельный участок неправомерным ввиду наличия действующего заключения от 20.03.2009 N 103 о несоответствии предполагаемого использования земельного участка санитарным правилам СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03; указало со ссылкой на пункт 3 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“ (далее - Закон N 52-ФЗ), что заключение о соответствии предполагаемого использования
земельных участков санитарным правилам для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения по ул. Урицкого г. Переславля-Залесского не выдавалось, заключение от 27.04.2005 выдано на корректировку проекта застройки 2-ой очереди МКР-6 г. Переславля и при этом учитывался факт истечения 20-летнего срока закрытия кладбища (решение от 13.08.1981 N 356). В настоящее время на кладбище имеют место случаи самовольного захоронения (подзахоронения), что запрещено пунктом 5.4. СанПиН 2.1.1279-03 “Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения“ (далее - СанПиН 2.1.1279-03), а в силу пункта 2.5. названных правил санитарно-защитная зона кладбищ устанавливается в соответствии с разделом 7.1.12. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, к ее изменению пункт 4.3. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не применим, поскольку объект коммунального назначения (кладбище) не относится к промышленному объекту и производству.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Управление Роспотребнадзора ходатайствовало о рассмотрении дела без участия своего представителя.

В соответствии со статьей 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области от 16.06.2010 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как
следует из материалов дела, Администрация 28.01.2010 в письме N 254 за подписью первого заместителя главы администрации Талыбова Р.А. обратилась в Управление Роспотребнадзора с просьбой дать заключение о соответствии использования земельного участка по ул. Урицкого г. Переславля-Залесского для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения (л.д. 10).

Ранее, в 2005 году, в отношении проектной документации застройки 2-ой очереди МКР-6 г. Переславля Управлением Роспотребнадзора выдано заключение о ее соответствии государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам (л.д. 15-16).

Заключение Управления Роспотребнадзора испрашивалось Администрацией в отношении земельного участка, расположенного по ул. Урицкого г. Переславля-Залесского площадью 29 545 кв. м, с кадастровым номером 76:18:010901:0051 (далее - Земельный участок), который прилегает к трассе М-8 Москва-Холмогоры, с противоположной стороны к указанной трассе прилегает территория закрытого городского кладбища (л.д. 44).

О закрытии кладбища с 01.09.1981 имеется решение Исполнительного комитета Переславль-Залесского городского Совета народных депутатов Ярославской области (л.д. 11).

Данный земельный участок 25.10.2007 был передан в аренду (оборотная сторона л.д. 72) обществу с ограниченной ответственностью Фирма “Март“ (далее - ООО “Март“).

В отношении Земельного участка по обращению ООО “Март“ Управлением Роспотребнадзора выдавалось заключение N 103 от 20.03.2009 с указанием срока действия до марта 2011 года (л.д. 53 и его оборотная сторона), согласно которому Земельный участок не соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам (нарушены СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03
(раздел 7.1.12), СанПиН 2.1.2.1002-00 (раздел 2 пункт 2.3.)), находится в 100-метровой санитарно-защитной зоне кладбища, так как захоронения на закрытом кладбище продолжаются и данное кладбище расценивается как действующее.

Управление Роспотребнадзора в ответ на обращение Администрации в письме от 03.12.2009 N СЭ 7065-09 (л.д. 8) поясняло об обоснованности отказа ООО “Март“ в выдаче заключения; в письме от 11.02.2010 N СЭ 721-10 (л.д. 9) повторно сообщило о несоответствии предполагаемого для использования земельного участка для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения санитарным правилам, сославшись на положения пунктов 5.3., 5.4., 5.5. СанПиН 2.1.1279-03 и указав на наличие случаев самовольного захоронения на закрытом кладбище по ул. Урицкого, не истечение кладбищенского периода после последнего захоронения. Также в названном документе указано на возможность пересмотра данного вопроса при условии соблюдения санитарного законодательства в части нормативной санитарно-защитной зоны кладбища, истечения двадцатилетнего кладбищенского периода после последнего захоронения.

Считая отказ Управления Роспотребнадзора от 11.02.2010 N СЭ 721-10 не соответствующим действующему законодательству и нарушающим права и законные интересы Администрации, а также населения города, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании действий Управления Роспотребнадзора незаконными.

Суд первой инстанции, учитывая наличие заключений Управления Роспотребнадзора от 27.04.2005, от 20.03.2009 N 103, ссылаясь на СанПиН 2.1.1279-03, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и установив, что земельный участок расположен относительно
кладбища на расстоянии 60-70 м, в 2007-2009 годах на кладбище, закрытом решением от 13.08.1981, имели место факты самовольных захоронений, которые Администрацией не оспорены, пришел к выводу, что действия Управления Роспотребнадзора, обжалуемые в настоящем деле, не могут быть признаны незаконными, в связи с чем в удовлетворении заявления отказал.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии основании для отмены решения Арбитражного суда Ярославской области в силу следующего.

Заявителем оспорены действия Управления Роспотребнадзора, выразившиеся в отказе дать заключение о соответствии использования Земельного участка для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения, оформленные письмом от 11.02.2010 N СЭ 721-10.

Согласно пункту 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих“ к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено право граждан, организаций
и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемые действия не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В качестве оснований для этого АПК РФ предусматривает совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого действия закону или иному правовому акту и нарушение таким действием гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, отсутствие доказательств несоответствия оспариваемого действия закону или иному правовому акту является основанием для отказа в заявленных требованиях.

Согласно статье 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого действия закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемого действия, возлагается на орган или лицо, которые совершили действие.

Необходимость получения заключения о соответствии использования Земельного участка обусловлена положениями пункта 1 статьи 12 Закона N 52-ФЗ, устанавливающего, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению
вредного воздействия на человека факторов среды обитания, и требованиями пункта 3 названной статьи, согласно которому предоставление земельных участков для строительства допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам.

По смыслу приведенных норм обязанность получения такого заключения возникает у лица, предполагающего использование земельного участка для строительства.

В целях установления соответствия (несоответствия) проектной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12 и 13, 15 - 28, 40 и 41 Закона N 52-ФЗ санитарным правилам организациями, аккредитованными в установленном порядке, экспертами с использованием утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений проводятся санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок, по результатам которых, оформленных в установленном порядке, главными государственными санитарными врачами в соответствии со статьей 51 Закона N 52-ФЗ даются санитарно-эпидемиологические заключения (пункты 1, 2 статьи 42 Закона N 52-ФЗ).

Из материалов дела не усматривается, что по обращению Администрации Управлением Роспотребнадзора проводились какие-либо санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок для установления соответствия использования Земельного участка для строительства среднеэтажных жилых домов и дошкольного учреждения.

Вместе с тем данное обстоятельство, а равно довод заявителя о том, что в выдаче заключения отказано без выезда на место, не может
служить основанием для признания действий Управления Роспотребнадзора незаконными в силу следующего.

Как следует из материалов дела, на момент обращения Администрации с просьбой о выдаче заключения Управлением Роспотребнадзора в отношении земельного участка было выдано лицу, использующему данный участок, (ООО “Март“) заключение от 20.03.2009 N 103, которое в установленном законом порядке не обжаловалось, являлось действующим, оснований для его переоформления не имелось.

Вывод Управления Роспотребнадзора в письме от 11.02.2010 N СЭ 721-10 о несоответствии Земельного участка санитарным правилам обоснован положениями СанПиН 2.1.1279-03 (пункты 5.3., 5.4., 5.5.), наличием случаев самовольного захоронения на территории закрытого кладбища, не истечением кладбищенского периода после последнего захоронения, и не противоречит вышеуказанному заключению.

СанПиН 2.1.1279-03, устанавливая гигиенические требования к размещению, проектированию строительству, реконструкции, реставрации (в том числе воссоздании), эксплуатации кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения (пункт 1.2.), предусматривает, что размещение, расширение и реконструкция кладбищ (пункт 2.1) регламентируется настоящими правилами и другими действующими правилами, а в пункте 2.5. указывает, что кладбища с погребением путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп) размещают на расстоянии от жилых, общественных зданий, спортивно-оздоровительных и санаторно-курортных зон в соответствии с санитарными правилами по санитарно-защитным зонам и санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов.

Оценивая действия Управления Роспотребнадзора, суд первой инстанции правомерно, с учетом положений СанПиН 2.1.1279-03, обратился к СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, в соответствии с которым определяются санитарно-защитные зоны (далее - ССЗ) и на основании положений пункта 7.1.12. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 пришел к выводу, что Земельный участок расположен на достаточном расстоянии от кладбища, если его считать закрытым (ССЗ - 50 метров), а если его считать действующим - Земельный участок расположен в пределах санитарной зоны (ССЗ - 100 метров).

Довод заявителя об отсутствии вывода суда о статусе кладбища и его санитарной зоне несостоятелен, поскольку судом, исходя из предмета доказывания по данному спору, названные обстоятельства подлежали исследованию не сами по себе, а с позиции обоснованности их определения лицом, действия которого оспариваются.

Из материалов дела следует, что Управление Роспотребнадзора рассматривает кладбище как действующее и соответственно определяет его ССЗ в размере 100 метров.

Судом первой инстанции установлено, что городское кладбище по ул. Урицкого г. Переславль-Залесского было закрыто для захоронения с 01.09.81. В 2007 - 2009 годах имели место самовольные захоронения, данные факты Администрацией не оспаривались.

Документы, свидетельствующие об осуществлении захоронений на указанном кладбище, в том числе на момент рассмотрения Управлением Роспотребнадзора обращения Администрации о выдаче заключения о соответствии предполагаемого использования Земельного участка санитарным правилам, в дело представлены (л.д. 69-71).

В соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ “О техническом регулировании“ утвержден для добровольного применения национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 53107-2008 “Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения“ (далее - Стандарт) с датой введения в действие 1 января 2010 г.

Термины, установленные данным стандартом, обязательны для применения в документах и литературе всех видов по похоронному делу, входящих в сферу работ по стандартизации и (или) использующих результаты этих работ (раздел 1 Стандарта).

Стандарт в пункте 2.12.8 определяет, что кладбище, закрытое для свободных захоронений - это кладбище, на котором полностью использована территория для создания новых мест захоронений.

Именно такой статус городского кладбища, расположенного вблизи Земельного участка, установлен решением Исполнительного комитета Переславль-Залесского городского Совета народных депутатов Ярославской области.

СанПиН 2.1.1279-03 понятий закрытого и действующего кладбища не раскрывает, а лишь устанавливает запрет на осуществление захоронений на закрытом кладбище (за исключением захоронения урн с прахом после кремации в родственные могилы) по истечении кладбищенского периода (пункт 5.4.).

С учетом изложенного, по смыслу действующих санитарных норм закрытым является такое кладбище, в котором не только использована территория для создания новых мест захоронений, но и не производятся захоронения.

При таких обстоятельствах отказ Управления в выдаче заключения о соответствии предполагаемого использования Земельного участка санитарным правилам является обоснованным.

Кроме того, судом первой инстанции правомерно, с учетом положений статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ “О погребении и похоронном деле“ указано, что самовольные захоронения являются обстоятельствами, предотвращение которых относится к компетенции органов местного самоуправления, и с учетом представленных в дело документов о предпринятых заявителем после обращения в Управление Роспотребнадзора мерах по предотвращению захоронений на закрытом кладбище сделан вывод о том, что не исключена возможность Администрации повторно обратиться за получением соответствующего заключения.

Следовательно, отказ Управления Роспотребнадзора не является препятствием заявителю в осуществлении его прав и реализации законных интересов.

Отсутствие оценки суда обстоятельству, явствующему из санитарно-эпидемиологического заключения от 27.04.2005, а также довода о возможном сокращении размеров санитарно-защитной зоны в соответствии с пунктами 2.10., 2.11., 4.3., 4.4., 4.5. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, о возможном размещении жилых домов по результатам планировки за пределами санитарно-защитной зоны не имеет правового значения ввиду того, что к условиям совершения оспариваемых действий не относятся.

Таким образом, оспариваемый судебный акт принят при правильном применении норм материального права, изложенные в нем выводы соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, решение по приведенным в жалобе доводам отмене или изменению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с апелляционной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.06.2010 по делу N А-2669/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации г. Переславля-Залесского - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Т.В.ЛЫСОВА

Судьи

Г.Г.БУТОРИНА

А.В.КАРАВАЕВА