Решения и определения судов

Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2010 N 15АП-7924/2010 по делу N А53-6908/2010 По делу о признании недействительным предписания уполномоченного органа по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 6 сентября 2010 г. N 15АП-7924/2010

Дело N А53-6908/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 30 августа 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 сентября 2010 г.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ткаченко Т.И.,

судей Ивановой Н.Н., Смотровой Н.Н.,

при ведении протокола судебного заседания судьей Ткаченко Т.И.,

при участии:

от заявителя: представителя Трофимова Е.В. (доверенность от 13.05.2010 г.);

от заинтересованного лица: представителя Ивановой Ю.А. (доверенность от 11.01.2010 г.);

от Управления внутренних дел по г. Ростову-на-Дону: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от муниципального учреждения “Департамент транспорта“: представителя Пилипенко Э.П. (доверенность от 09.06.2010 г.);

от муниципального учреждения “Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения“: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

рассмотрев
в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 15.06.2010 г. по делу N А53-6908/2010

по заявлению администрации г. Ростова-на-Дону

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека по Ростовской области,

при участии Управления внутренних дел по г. Ростову-на-Дону, муниципального учреждения “Департамент транспорта“, муниципального учреждения “Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения“,

о признании незаконным предписания N 1590 от 14.12.2009 г.,

принятое судьей Сурмаляном Г.С.,

установил:

администрация города Ростова-на-Дону (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ростовской области (далее - Управление, заинтересованное лицо) N 1590 от 14.12.2009 г.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 15.06.2010 г. заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое предписание не соответствует Жилищному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, а также нарушает права и законные интересы заявителя.

Не согласившись с принятым судебным актом, заинтересованное лицо обжаловало решение суда в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просит отменить решение и отказать в удовлетворении заявленных требований, сославшись на то, что должностные лица Роспотребнадзора вправе в случае выявления фактов нарушения законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия выдавать обязательные для исполнения предписания. Заинтересованное лицо указывает, что заявитель обязан предпринять меры по приведению уровней шума в жилых помещениях граждан в соответствие с санитарно-эпидемиологическими нормами, поскольку к компетенции органа местного самоуправления относится
организация дорожного движения на территории муниципального образования. Кроме того, заявитель жалобы полагает, что указание способов и мер, которые должны быть предприняты хозяйствующим субъектом для исполнения требований предписания, не входит в его обязанности и данный перечень должен определяться самим заявителем.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель не согласился с доводами заинтересованного лица, указав, что в круг вопросов местного значения, относящихся к ведению администрации, не входят вопросы обеспечения санитарных требований и норм в жилищном фонде, расположенном на территории городского округа; администрация не является владельцем источников шума, следовательно, не может быть обязана организовать приведение шума в соответствие с требованиями санитарных правил; в районе расположения жилых помещений, где установлено превышение допустимых уровней шума, отсутствует движение общественного транспорта, а также ограничено движение частного транспорта односторонним движением; постановлением мирового судьи судебного участка N 2 Ленинского района г. Ростова-на-Дону прекращено производство по делу об административном правонарушении, возбужденном по факту невыполнения оспариваемого предписания.

В отзыве на апелляционную жалобу муниципальное учреждение “Департамент транспорта“ поддержало доводы администрации г. Ростова-на-Дону, просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица поддержал доводы жалобы в полном объеме, пояснив, что администрация является ответственным лицом за превышение уровня шума в жилых помещениях жителей муниципального образования, являющегося следствием организации дорожного движения. В результате изменения схемы движения автотранспорта в районе улиц Катаева и Чехова усилился транспортный поток, являющийся причиной повышенного шума. Полномочия по утверждению схемы движения автотранспорта предусмотрены Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации“.

Представитель заявителя в судебном заседании не согласился с доводами заинтересованного лица, пояснив, что изменение схемы движения автотранспорта производится органами ГИБДД и согласуется с департаментом транспорта; сущность ранее (2008 г.) измененной ГИБДД схемы заключалась в организации одностороннего движения в районе расположения жилых помещений, в которых установлено превышение уровней шума; дело об административном правонарушении за неисполнение оспариваемого предписания прекращено постановлением мирового судьи.

Представитель департамента транспорта в судебном заседании поддержал доводы заявителя, пояснив, что департаментом транспорта согласовывается схема движения, в которой задействован общественный транспорт; по улицам Катаева и Чехова движение общественного транспорта отсутствует; ответственность за шум должны нести собственники транспортных средств; полагал, что заинтересованным лицом не доказана причинно-следственная связь между действиями заявителя и превышением уровня шума в жилых помещениях жителей домов в районе улиц Катаева и Чехова.

Представители Управления внутренних дел по г. Ростову-на-Дону и муниципального учреждения “Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения“ в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом, что не препятствует рассмотрению жалобы в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав в судебном заседании пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как правильно установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в адрес Управления 27.11.2009 г. из прокуратуры Ростовской области поступило обращение председателя ТСЖ “Контакт“ Сусловой Л.С. с жалобой на шум в квартирах многоквартирного дома, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Чехова, 107, создаваемый автотранспортом.

На основании данной жалобы руководителем Управления главному врачу ФГУЗ “Центр гигиены
и эпидемиологии в Ростовской области“ в г. Ростове-на-Дону выдано предписание N 1997 от 03.12.2009 г. о необходимости проведения замеров уровней шума.

По результатам данной проверки 10.12.2009 г. специалистом аккредитованной организации ФГУЗ “Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области“ в г. Ростове-на-Дону был составлен протокол лабораторных испытаний N 1.5.6.009794, в соответствии с которым измеренные в дневное время суток эквивалентные и максимальные уровни звука в жилых комнатах квартиры N 6 (окна которых ориентированы на ул. Катаева и ул. Чехова), а также в жилой комнате квартиры N 11 (окно которой ориентировано на ул. Катаева), расположенных по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Чехова, 107, создаваемые автотранспортом, превышают допустимые уровни, регламентированные СанПиН 2.1.2.1002-00 “Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям“.

В связи с этим Управлением выдано предписание N 1590 от 14.12.2009 г., в котором в целях прекращения нарушений администрации предписано в срок до 15.03.2010 г. провести комплекс мероприятий по приведению уровней шума, создаваемого автотранспортом, движущимся по ул. Катаева и ул. Чехова, в соответствие с требованиями СанПиН 2.1.2.1002-00 “Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям“ и подтвердить приведение уровней шума в соответствие с требованиями СанПиН 2.1.2.1002-00 “Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям“ проведением лабораторных испытаний аккредитованной на проведение данных исследований лаборатории.

Не согласившись с указанным предписанием, администрация обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования суд первой инстанции правомерно и обоснованно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 23 Федерального закона “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“ от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ жилые помещения по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и неионизирующих излучений
должны соответствовать санитарным правилам в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания независимо от его срока.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“ от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны:

выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц;

разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия;

обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению;

осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции;

проводить работы по обоснованию безопасности для человека новых видов продукции и технологии ее производства, критериев безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания и разрабатывать методы контроля за факторами среды обитания;

своевременно информировать население, органы местного самоуправления, органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, об аварийных ситуациях, остановках производства, о нарушениях технологических процессов, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения;

иметь в наличии официально изданные санитарные правила, методы и методики контроля факторов среды обитания;

осуществлять гигиеническое обучение работников.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 51 Федерального закона “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“ от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ главные государственные санитарные врачи и их заместители наряду с правами, предусмотренными статьей 50 названного Федерального закона, наделяются следующими полномочиями: давать гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения в установленные предписаниями
сроки, о: вызове в органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, граждан, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц для рассмотрения материалов и дел о нарушениях санитарного законодательства; проведении в соответствии с осуществляемой ими деятельностью санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, предусмотренных статьей 42 названного Федерального закона.

В соответствии со статьей 44 Устава города Ростова-на-Дону, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думой от 09.04.1996 г. N 211, Администрация г. Ростова-на-Дону является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления.

Круг вопросов местного значения городского округа определен статьей 16 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. Среди указанных вопросов вопросы обеспечения санитарных требований и норм в жилищном фонде, расположенном на территории городского округа отсутствует.

Как следует из оспариваемого предписания, превышение предельных уровней шума в жилых помещениях квартир N 6 и N 11 по ул. Чехова, 107 создается движением автотранспорта по ул. Чехова и ул. Катаева.

При этом администрация города Ростова-на-Дону не является владельцем и пользователем источников шума, следовательно, не может быть обязана организовывать приведение уровня шума в соответствии с требованиями санитарных норм.

Кроме того, как следует из представленной в материалы дела схемы организации дорожного движения и не оспорено лицами, участвующими в деле, по ул. Катаева и пр. Чехова в районе дома N 107 движение общественного транспорта не осуществляется, а движение частного транспорта ограничено - осуществляется в одностороннем порядке.

Также судом принимается во внимание, что постановлением мирового судьи судебного участка N 2 Ленинского района г. Ростова-на-Дону производство по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в
отношении администрации г. Ростова-на-Дону прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Кроме того, администрацией г. Ростова-на-Дону в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения направлено обращение. В соответствии с ответом инспекции от 19.03.2010 г. N Г8/1586 командиру полка ДПС ГИБДД УВД по г. Ростову-на-Дону выдано поручение на организацию периодического контроля за соблюдением водителями грузового автотранспорта правил дорожного движения, а именно движение грузового автотранспорта в зоне действия дорожных знаков 3.4 “Движение грузовых автомобилей запрещено“ по адресу ул. Катаева на участке от пр. Соколова до пр. Чехова.

Муниципальное учреждение “Департамент транспорта“ г. Ростов-на-Дону осуществляет координацию и регулирование работы транспорта общего пользования на маршрутах города. В соответствии с маршрутной сетью города Ростова-на-Дону движение городского транспорта общего пользовании (автобусы, троллейбусы, трамваи) на участке дорог Чехова, 107/Катаева не осуществляется.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание Управления не соответствует Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“.

Кроме того, суд правомерно пришел к выводу, что оспариваемое предписание является абстрактным и неисполнимым.

Довод Управления о том, что указание перечня способов и мер, которые должны быть предприняты хозяйствующим субъектом для исполнения требований предписания, не входит в обязанности Управления, и данный перечень должен определяться самим субъектом с учетом действующего законодательства, является необоснованным.

В своем предписании Управление предупреждает администрацию о том, что за невыполнение предписания в указанные сроки наступает ответственность в соответствии с частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

Часть 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения)
органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства.

Объектом данного административного правонарушения является установленный законом порядок управления, в частности контрольно-надзорные правоотношения, возникающие между субъектами контроля (надзора) и субъектами, деятельность которых подвергается контролю (надзору).

Объективную сторону правонарушения составляет невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

Субъектом ответственности являются граждане, должностные лица, юридические лица.

В соответствии со статьей 50 Федерального закона “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“ от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при исполнении ими своих обязанностей и при предъявлении служебного удостоверения наделены определенными правами, в том числе вправе проводить санитарно-эпидемиологические расследования. Санитарно-эпидемиологическое расследование - деятельность органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы по установлению причин и условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).

Санитарно-эпидемиологические расследования проводятся в целях:

- установления и предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на человека;

- установления причин возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

- установления соответствия (несоответствия) проектной и иной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг санитарным правилам.

Также должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, вправе проводить:

- измерения факторов среды обитания в целях установления соответствия таких факторов санитарным правилам.

Согласно пункту 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“ должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, вправе давать обязательные для граждан и организаций предписания.

Из анализа названных норм следует, что предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения. Должностное лицо Управления должно было
проводить санитарно-эпидемиологическое расследование, установить причины и условия превышения уровня звука в квартирах жилого дома расположенных по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Чехова, 107, допустимые уровни, регламентированные СанПиН 2.1.2.1002-00 “Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям“, после чего рассматривать вопрос о выдаче предписания об устранении причин и условий, способствующих к допущению выявленного нарушения. В предписании должны быть указаны конкретные причины и условия, законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми. Лицо, допустившее нарушение, может быть привлечено к ответственности лишь при наличии вины, заключающейся в уклонении от исполнения законного предписания.

В оспариваемом предписании не указано, какие действия должна предпринимать администрация в пределах своей компетенции для “приведения уровня шума в жилых квартирах“ в соответствие с требованиями СанПиН.

В судебном заседании суда первой инстанции, как следует из обжалуемого судебного акта, представитель администрации пояснил, что требования Управления непонятны, администрация не знает какие меры необходимо принимать для выполнения предписания.

Представитель Управления также пояснил, что не знает, какие именно действия должна совершать администрация для выполнения предписания, сославшись на то, что это не входит в компетенцию Управления и администрация самостоятельно должна принимать “соответствующие“ меры.

На основании вышеизложенного ссылки административного органа на статью 16 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ - обязанность администрации принять меры по приведению шума в соответствие с санитарно-эпидемиологическими нормами, поскольку к компетенции органа местного самоуправления относится организация дорожного движения, а также на то, что перечень мер должен определяться самим заявителем не принимается судом апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришел к выводу о несоответствии оспариваемого предписания действующим правовым нормам и нарушении оспариваемым предписанием прав и законных интересов заявителя, что является в совокупности достаточным основанием для удовлетворения заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, в связи с чем апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.06.2010 г. по делу N А53-6908/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.И.ТКАЧЕНКО

Судьи

Н.Н.ИВАНОВА

Н.Н.СМОТРОВА